中国突发性环境污染事件的走势及其治理

程前昌

摘 要 水污染、大气污染和固体废物污染是中国突发性环境污染事件的主要构成部分，中国突发性环境污染事件的发生频次呈现出直线下降的趋势，说明我国的环境保护确已取得了显著成效，但这也是建立在大量经济投入与付出的基础之上的。中国突发性环境污染事件的环保经济效益却是直线式地越来越差，不过，环保人本效益却无大幅度的扩增，此外，新型的海洋污染之类的事件也不容忽视。最后，针对治污问题，提出了相应的举措。

关键词 环境污染；治理；效益

[中图分类号]X5；D630.8 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）10-0045-05

环境污染与环境保护总是针锋相对的一对矛盾，当前的环境群体性事件也越来越多，一方面说明人们需要美好的环境，另一方面说明人们的环保意识在增强，人们的环保参与力度在加大。如今，突发环境事件因其数量多、处置成本高、社会影响大，人们对它的关注程度比过去明显提高[1]。1993～2005年突发性环境污染事故的时空格局分析显示，污染事故主要集中在我国东南和中部地区省份以及湖南、四川和广西地区，人口数、GDP、企业个数和工业废水排放量与环境污染发生次数正相关[2]。1995～2010年中国环境事件时间序列的描述性的分析表明，中国突发性环境污染事件的防控取得了显著成就，但是，固体废弃物污染事件自2000年以来呈快速增长态势[3]。一些研究者也对突发性环境污染事件的应急能力[4]、突发性环境污染事件的检测技术支持[5]、应对突发性环境污染事件的法律问题[6]等进行了相关研究。本文不仅要定性与定量分析中国突发性环境污染事件的特征，并对其未来走势和效益做出积极有益的判断。原始数据来自历年全国环境统计公报以及《中国环境统计年鉴》、《中国统计年鉴》。

一、中国突发性环境污染事件的走势

1. 突发性污染事件的构成

中国突发性环境污染事故主要由水污染、大气污染和固体废物污染三者构成，尤其是水污染和大气污染，在中国突发性环境污染事故中一直占据着首要地位。如图1所示，1991年，水污染事故在全国突发性环境污染事故中所占据的比重为58.96%，1991年到2006年，其所占比重时起时伏，一直都居高不下，自2007年开始，才有显著的下降，在2010年，仍然占据着32.14%的分量。其中的大气污染，所占比重则没有明显的下降趋势，反而在波浪状的起伏中有所上升，1991年，大气污染占突发性环境污染事故的比重为31.23%，2010年为37.38%。固体废物污染所占突发性环境污染事故的比重也由1991年的2.76%增加到了2010年的8.3%，并在2007年达到最大份额，为12.55%。在中国突发性环境污染事故中，1991年，水污染、大气污染和固体废物污染三者的合计值所占的比例达到了92.95%，2010年也高达77.86%，构成了我国突发性环境污染事故的主体。

2. 突发性污染事件的走势

从图2可知，中国突发性环境污染事件的走势是可喜的，虽然时有变动，但总趋势是良好的。近20年里，全国突发性环境污染事件已从1991年的最大值3 080次下降到了2010年的420次，最小值为2009年的418次，降幅巨大，这与我国乃至全世界的环保意识的强化不无关系。通过最优回归方程拟合可知，中国突发性环境污染事件的变动出现出了直线下降的趋势，其变动方程可表述为：

依照上述公式，可以得到20世纪90年代中期以来的突发性环境污染事件的环保人本效益情况。如图4所示，环保人本效益指数呈现出两端低，中间高的态势，两个峰值分别位于2002年和2005年，夹在中间的2003和2004年的环保人本指数也偏低。总体来说，环保人本指数的规律性差。1996年，中国的环保经济效益指数为22.822‰，这是近15年以来的最小值。随后到了2005年的最大值1 706.97‰，2010年突发性环境污染事件的环保人本指数为573.8095‰。尽管中国突发性环境污染事件的次数从1991年的3 080次大幅下降到了1996年的1 446次，并继续锐减到了2010年的420次。但是，突发性环境污染事件的环保人本效益并无明显的下滑趋势，说明单位事件上的危害性越来越大。

虽然突发性环境污染事件的绝对次数减少了，然而，每一事件次数上的破坏性却更大了，威力越来越猛。比如1996年中国共有1 446次突发性环境污染事件，伤亡人数共计为33人；2010年中国共计有420件次突发性环境污染事件，而伤亡人数却高达241人。因此，搞好环境保护不仅要控制住污染事件的发生频次，而且还要朝着抑制环境污染事件的破坏性方向去努力。要想彻底调控好环境污染性事件，那就不得不从多方面入手，进行综合性地整治。

三、治污问题的出路

1. 政府提供法制政策保障

可在宪法性文件及环境法律的框架内，制定适用于突发环境污染、生态破坏、特殊环境的损坏和环境安全事故的《突发环境保护事件应急法》[7]。政府的环保法制不仅要制定得好，更重要的是要执行到位，有法不依就等于无法无天。政府不仅要对污染事故方追究经济赔偿责任，而且还要对造成人员伤亡的依法追究刑事责任。不仅要对污染事故的肇事者追究责任，同时也要对污染监督机构、监督人员以及不负责任的污染环评专家追究相应的罪责。形成监督方、生产方、环评方三方共同约束、共同担责的新的环保举措，而不仅仅追责于污染肇事方或监督方，欺上瞒下的环评专家也应一同追责。

另外，乡村的环保也不容忽视，乡村环保的基础设施和配套管理都较为滞后，大多数村庄没有下水管道和环卫设施，污水、粪便、垃圾直排到房前屋后的沟渠，最终汇入河流，造成以少积多式的污染。因此，很有必要根据人口城镇化的需求，预留一部分乡村居民点，进行配套设施完善的新农村规划，乡村总得要有一定的人口存在。乡村基础设施越是落后，乡村人口越是盲目地流向基础设施好的城镇，最终导致乡村的荒废和城镇的臃肿。这样有利于人口城镇化的合理推进，以及农村空旷式的住宅逐步向集约化、现代化的新农村住宅转变。那么，乡村将有更多的土地遗留，有利于推进乡村土地流转，走向企业化的规模化耕种，使得按照科技水准来规模化生产绿色食品的生产经营活动也就变得完全可能。endprint

国家所划拨的环境污染治理经费必须进行妥善的专款专用，不能挪作他用或是有所浪费，要严防虚报虚领治污经费的腐化现象。否则，环境污染治理只不过是一个要钱的幌子。

2. 环评专家须素质得当

一些环评专家走马观花，或被几句动听的话都给打发了，做出与环境污染事实不一致的判定结果，难免带来灾难性的后患。习近平总书记说：“打铁还需自身硬”。环评专家若是自身素质不硬的话，环评的结果就是瘫软的结果，不经一用。

因此，必须启动环评专家问责制，让环评专家务必按照环保标准对生产方进行切实的评价，而不是卖人情式的走形式。因为，环境污染事故不亚于杀人武器，简直就是隐形的杀人凶器。对于不按实际标准进行环评以及造假作弊的环评专家，要予以相应的处罚，对于已造成严重社会危害的污染事故，应根据事故的严重程度，追究环评专家相应的事故责任，吊销环评资格、追究经济赔偿并处以刑罚。

3. 群众自组织参与

环保是涉及公共利益的一项重要事业，政府需要提高群众的环保参与积极性，而不要拒绝群众的投诉。成立专业的机构和负责人员，向社会开通全天候的环境污染投诉电话或网络渠道。对群众投诉的环境问题的时间、地点、内容不仅要进行如实登记，还要有专业的执行人员去现场鉴定处理，必须予以及时公正地处理，自接到投诉起24小时内到现场查验是比较靠谱的。对于造成人员伤亡的突发性环境污染事件，急救中心、公安或消防系统、环保部门都应联合入手，须在最快的时间范围内赶到现场才可，和群众一道共同参与事故的救助，每个乡镇都可根据辖区隐患的大小至少必备一个专业的环保执法人员。政府机关属于服务业，服务于大众，建立高效运行的服务机制已是必然。

群众参与、群众自救都是必然，现实中很多伤亡事故的紧急救援都离不开群众的帮扶，各行业人员本也出自群众。当然，群众也不能不分青红皂白地乱投诉，否则会浪费大量资源，群众和政府机关都应当以诚信的做法来赢得一致的利益，这需要进行日常的反复宣传。突发性环境污染事故可以采用现代信息等先进技术，建立成为集通信、指挥和调度于一体的、高度智能化的应急指挥调度系统[8]，形成急救、公安、消防、环保、政府机关和群众等合为一体的参救系统。

4. 启动环保责任预案

企业追求利润最大化，但是，不能因此而让企业忘乎所以。要让每一家具有潜在污染性生产活动的企事业单位提前预备专项救污资金，并厘清相关负责人的环保责任权限。一旦发生污染性事故，才能按时启动，立即投入到位，进行专款专用。造成人员伤亡的，不仅要给予受害方进行补偿，还要追究事故方负责人的罪责。当法人代表申请注销企事业单位后，可将原剩余款项返还给企事业单位。环境保护重在预防，启动环保责任预案，以此提高生产企业的警惕性。

5. 统筹国内与国外

在环境公共利益呈现国际化趋势的时代，中国深入参与国际合作，同全球其他国家共同致力于全球环境维护是必然选择[9]。国家之间的政治分歧与经济摩擦时有发生，但是，不能因此而荒废安全第一的环保问题。因此，很有必要在国家之间建立一种跨越行政权限的独立运作的公益性环保组织，其宗旨在于促进人类的安全发展，服务于全人类，不以盈利为目的。发达国家帮助落后国家转变生产方式，积极探索领空、领海的共同开发、共同担责的模式，加强环保的合作与互利共享。

[1] 武卫政.突发环境事件敲警钟[N].人民日报，2010-01-14 （020）：1.

[2] 李静，吕永龙，贺桂珍，等.我国突发性环境污染事故时空格局及影响研究[J].环境科学，2008，29（9）：2684-2688.

[3] 范小杉，罗宏.中国突发环境事件时间序列分析[J].中国环境管理，2012（4）：11-16.

[4] 王文宝，顾晓霞.关于提升环境污染突发事件应急能力的探讨[J].环境研究与检测，2009，22（2）：48-51.

[5] 肖勇泉，齐燕红.突发环境事件应急处置中的监测支持[J].环境监测管理与技术，2005，17（2）：4-6.

[6] 周珂，林潇潇.社会团体参与突发环境事件应对法律问题研究[J].河海大学学报（ 哲学社会科学版），2010，12（3）：71-75.

[7] 常纪文.我国突发环保事件应急立法的目标模式及其实现战略[J].现代法学，2005，27（1）：28-31.

[8] 陈海涛.突发性环境事件应急联动系统的构建[J].中国安全科学学报，2009，19（2）：12-115.

[9] 王景斌，谷骞.环境公共利益国际化趋势下中国的应对原则[J].云南大学学报（法学版），2011，24（6）：2-7.

The Trend of Sudden Environmental Pollution Incidents

and Its Control in China

Cheng Qianchang

（The Center for Modern Chinese City Studies， East China Normal University， Shanghai 200062，China）

Abstract： Water pollution，air pollution and solid waste pollution are a major component of sudden environmental pollution incidents in China. Indeed the frequency of sudden environmental pollution incidents shows a linear downward trend，indicating the environmental protection has achieved remarkable results，but it is based on a large number of economic input and efforts. The economic benefit of its environmental protection becomes worse and worse in straight downward，however，the benefit of environmental protection has not got considerable increase. In addition， new marine pollution events can not be ignored. Finally，the corresponding measures are put forward for dealing with the pollution problems.

Key words： environmental pollution；control；benefit

（责任编辑：李 萌）endprint

国家所划拨的环境污染治理经费必须进行妥善的专款专用，不能挪作他用或是有所浪费，要严防虚报虚领治污经费的腐化现象。否则，环境污染治理只不过是一个要钱的幌子。

2. 环评专家须素质得当

一些环评专家走马观花，或被几句动听的话都给打发了，做出与环境污染事实不一致的判定结果，难免带来灾难性的后患。习近平总书记说：“打铁还需自身硬”。环评专家若是自身素质不硬的话，环评的结果就是瘫软的结果，不经一用。

因此，必须启动环评专家问责制，让环评专家务必按照环保标准对生产方进行切实的评价，而不是卖人情式的走形式。因为，环境污染事故不亚于杀人武器，简直就是隐形的杀人凶器。对于不按实际标准进行环评以及造假作弊的环评专家，要予以相应的处罚，对于已造成严重社会危害的污染事故，应根据事故的严重程度，追究环评专家相应的事故责任，吊销环评资格、追究经济赔偿并处以刑罚。

3. 群众自组织参与

环保是涉及公共利益的一项重要事业，政府需要提高群众的环保参与积极性，而不要拒绝群众的投诉。成立专业的机构和负责人员，向社会开通全天候的环境污染投诉电话或网络渠道。对群众投诉的环境问题的时间、地点、内容不仅要进行如实登记，还要有专业的执行人员去现场鉴定处理，必须予以及时公正地处理，自接到投诉起24小时内到现场查验是比较靠谱的。对于造成人员伤亡的突发性环境污染事件，急救中心、公安或消防系统、环保部门都应联合入手，须在最快的时间范围内赶到现场才可，和群众一道共同参与事故的救助，每个乡镇都可根据辖区隐患的大小至少必备一个专业的环保执法人员。政府机关属于服务业，服务于大众，建立高效运行的服务机制已是必然。

群众参与、群众自救都是必然，现实中很多伤亡事故的紧急救援都离不开群众的帮扶，各行业人员本也出自群众。当然，群众也不能不分青红皂白地乱投诉，否则会浪费大量资源，群众和政府机关都应当以诚信的做法来赢得一致的利益，这需要进行日常的反复宣传。突发性环境污染事故可以采用现代信息等先进技术，建立成为集通信、指挥和调度于一体的、高度智能化的应急指挥调度系统[8]，形成急救、公安、消防、环保、政府机关和群众等合为一体的参救系统。

4. 启动环保责任预案

企业追求利润最大化，但是，不能因此而让企业忘乎所以。要让每一家具有潜在污染性生产活动的企事业单位提前预备专项救污资金，并厘清相关负责人的环保责任权限。一旦发生污染性事故，才能按时启动，立即投入到位，进行专款专用。造成人员伤亡的，不仅要给予受害方进行补偿，还要追究事故方负责人的罪责。当法人代表申请注销企事业单位后，可将原剩余款项返还给企事业单位。环境保护重在预防，启动环保责任预案，以此提高生产企业的警惕性。

5. 统筹国内与国外

在环境公共利益呈现国际化趋势的时代，中国深入参与国际合作，同全球其他国家共同致力于全球环境维护是必然选择[9]。国家之间的政治分歧与经济摩擦时有发生，但是，不能因此而荒废安全第一的环保问题。因此，很有必要在国家之间建立一种跨越行政权限的独立运作的公益性环保组织，其宗旨在于促进人类的安全发展，服务于全人类，不以盈利为目的。发达国家帮助落后国家转变生产方式，积极探索领空、领海的共同开发、共同担责的模式，加强环保的合作与互利共享。

[1] 武卫政.突发环境事件敲警钟[N].人民日报，2010-01-14 （020）：1.

[2] 李静，吕永龙，贺桂珍，等.我国突发性环境污染事故时空格局及影响研究[J].环境科学，2008，29（9）：2684-2688.

[3] 范小杉，罗宏.中国突发环境事件时间序列分析[J].中国环境管理，2012（4）：11-16.

[4] 王文宝，顾晓霞.关于提升环境污染突发事件应急能力的探讨[J].环境研究与检测，2009，22（2）：48-51.

[5] 肖勇泉，齐燕红.突发环境事件应急处置中的监测支持[J].环境监测管理与技术，2005，17（2）：4-6.

[6] 周珂，林潇潇.社会团体参与突发环境事件应对法律问题研究[J].河海大学学报（ 哲学社会科学版），2010，12（3）：71-75.

[7] 常纪文.我国突发环保事件应急立法的目标模式及其实现战略[J].现代法学，2005，27（1）：28-31.

[8] 陈海涛.突发性环境事件应急联动系统的构建[J].中国安全科学学报，2009，19（2）：12-115.

[9] 王景斌，谷骞.环境公共利益国际化趋势下中国的应对原则[J].云南大学学报（法学版），2011，24（6）：2-7.

The Trend of Sudden Environmental Pollution Incidents

and Its Control in China

Cheng Qianchang

（The Center for Modern Chinese City Studies， East China Normal University， Shanghai 200062，China）

Abstract： Water pollution，air pollution and solid waste pollution are a major component of sudden environmental pollution incidents in China. Indeed the frequency of sudden environmental pollution incidents shows a linear downward trend，indicating the environmental protection has achieved remarkable results，but it is based on a large number of economic input and efforts. The economic benefit of its environmental protection becomes worse and worse in straight downward，however，the benefit of environmental protection has not got considerable increase. In addition， new marine pollution events can not be ignored. Finally，the corresponding measures are put forward for dealing with the pollution problems.

Key words： environmental pollution；control；benefit

（责任编辑：李 萌）endprint

国家所划拨的环境污染治理经费必须进行妥善的专款专用，不能挪作他用或是有所浪费，要严防虚报虚领治污经费的腐化现象。否则，环境污染治理只不过是一个要钱的幌子。

2. 环评专家须素质得当

一些环评专家走马观花，或被几句动听的话都给打发了，做出与环境污染事实不一致的判定结果，难免带来灾难性的后患。习近平总书记说：“打铁还需自身硬”。环评专家若是自身素质不硬的话，环评的结果就是瘫软的结果，不经一用。

因此，必须启动环评专家问责制，让环评专家务必按照环保标准对生产方进行切实的评价，而不是卖人情式的走形式。因为，环境污染事故不亚于杀人武器，简直就是隐形的杀人凶器。对于不按实际标准进行环评以及造假作弊的环评专家，要予以相应的处罚，对于已造成严重社会危害的污染事故，应根据事故的严重程度，追究环评专家相应的事故责任，吊销环评资格、追究经济赔偿并处以刑罚。

3. 群众自组织参与

环保是涉及公共利益的一项重要事业，政府需要提高群众的环保参与积极性，而不要拒绝群众的投诉。成立专业的机构和负责人员，向社会开通全天候的环境污染投诉电话或网络渠道。对群众投诉的环境问题的时间、地点、内容不仅要进行如实登记，还要有专业的执行人员去现场鉴定处理，必须予以及时公正地处理，自接到投诉起24小时内到现场查验是比较靠谱的。对于造成人员伤亡的突发性环境污染事件，急救中心、公安或消防系统、环保部门都应联合入手，须在最快的时间范围内赶到现场才可，和群众一道共同参与事故的救助，每个乡镇都可根据辖区隐患的大小至少必备一个专业的环保执法人员。政府机关属于服务业，服务于大众，建立高效运行的服务机制已是必然。

群众参与、群众自救都是必然，现实中很多伤亡事故的紧急救援都离不开群众的帮扶，各行业人员本也出自群众。当然，群众也不能不分青红皂白地乱投诉，否则会浪费大量资源，群众和政府机关都应当以诚信的做法来赢得一致的利益，这需要进行日常的反复宣传。突发性环境污染事故可以采用现代信息等先进技术，建立成为集通信、指挥和调度于一体的、高度智能化的应急指挥调度系统[8]，形成急救、公安、消防、环保、政府机关和群众等合为一体的参救系统。

4. 启动环保责任预案

企业追求利润最大化，但是，不能因此而让企业忘乎所以。要让每一家具有潜在污染性生产活动的企事业单位提前预备专项救污资金，并厘清相关负责人的环保责任权限。一旦发生污染性事故，才能按时启动，立即投入到位，进行专款专用。造成人员伤亡的，不仅要给予受害方进行补偿，还要追究事故方负责人的罪责。当法人代表申请注销企事业单位后，可将原剩余款项返还给企事业单位。环境保护重在预防，启动环保责任预案，以此提高生产企业的警惕性。

5. 统筹国内与国外

在环境公共利益呈现国际化趋势的时代，中国深入参与国际合作，同全球其他国家共同致力于全球环境维护是必然选择[9]。国家之间的政治分歧与经济摩擦时有发生，但是，不能因此而荒废安全第一的环保问题。因此，很有必要在国家之间建立一种跨越行政权限的独立运作的公益性环保组织，其宗旨在于促进人类的安全发展，服务于全人类，不以盈利为目的。发达国家帮助落后国家转变生产方式，积极探索领空、领海的共同开发、共同担责的模式，加强环保的合作与互利共享。

[1] 武卫政.突发环境事件敲警钟[N].人民日报，2010-01-14 （020）：1.

[2] 李静，吕永龙，贺桂珍，等.我国突发性环境污染事故时空格局及影响研究[J].环境科学，2008，29（9）：2684-2688.

[3] 范小杉，罗宏.中国突发环境事件时间序列分析[J].中国环境管理，2012（4）：11-16.

[4] 王文宝，顾晓霞.关于提升环境污染突发事件应急能力的探讨[J].环境研究与检测，2009，22（2）：48-51.

[5] 肖勇泉，齐燕红.突发环境事件应急处置中的监测支持[J].环境监测管理与技术，2005，17（2）：4-6.

[6] 周珂，林潇潇.社会团体参与突发环境事件应对法律问题研究[J].河海大学学报（ 哲学社会科学版），2010，12（3）：71-75.

[7] 常纪文.我国突发环保事件应急立法的目标模式及其实现战略[J].现代法学，2005，27（1）：28-31.

[8] 陈海涛.突发性环境事件应急联动系统的构建[J].中国安全科学学报，2009，19（2）：12-115.

[9] 王景斌，谷骞.环境公共利益国际化趋势下中国的应对原则[J].云南大学学报（法学版），2011，24（6）：2-7.

The Trend of Sudden Environmental Pollution Incidents

and Its Control in China

Cheng Qianchang

（The Center for Modern Chinese City Studies， East China Normal University， Shanghai 200062，China）

Abstract： Water pollution，air pollution and solid waste pollution are a major component of sudden environmental pollution incidents in China. Indeed the frequency of sudden environmental pollution incidents shows a linear downward trend，indicating the environmental protection has achieved remarkable results，but it is based on a large number of economic input and efforts. The economic benefit of its environmental protection becomes worse and worse in straight downward，however，the benefit of environmental protection has not got considerable increase. In addition， new marine pollution events can not be ignored. Finally，the corresponding measures are put forward for dealing with the pollution problems.

Key words： environmental pollution；control；benefit

（责任编辑：李 萌）endprint