国家治理现代化的维度与面向

何增科

【摘要】 把国家与治理放在一起，尤其是把政府与治理放在一起，是中国的一种创造。在这种中国式的创造中，既吸收了一般治理概念的内核，同时也吸收了公司治理的关切。中央提出了“国家治理现代化”的论断，无疑是马克思主义国家理论的一次重大创新，深化了我党对社会发展规律，特别是现代化发展规律的认识。这是值得高度关注的理论内容，也是应当深入开掘的历史意涵。

【关键词】 国家治理 政府治理 中国式创造 理论创新 现代化发展规律 【中图分类号】D 03 【文献标识码】A

“国家治理现代化”是一个包含了许多中国创造元素的重大论断

国家治理概念具有中国创造的特色，它吸收了治理概念的合理内核，又吸收了公司治理的关切。我对国家治理的定义是：国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者对社会公共事物的合作管理，其目的是维护社会秩序，增进公共利益。

“国家治理”突出了国家政权所有者的“在场”、多元行动者的合作管理和伙伴关系，并强调增进公共利益与维护社会秩序并重。国家治理体系由国家治理目标体系、制度体系和价值体系三个部分组成。其中，目标体系包括三方面；第一个是国家的繁荣富强，第二个是人民的幸福安康，第三个是国家政权的长治久安。约束各类行动者在社会公共事务管理中行为的制度体系，构成国家治理体系的核心，是最关键的部分。因为实现国家治理目标体系、体现国家治理价值体系，都要靠作为国家治理主体的各类机构或个体行动者及其行为规则来完成。国家治理体系包括了政府治理、市场治理和社会治理三大子体系，他们分别依靠合法的强制性权威、市场价格和竞争机制、志愿奉献和自治自律机制等不同的协调机制，来整合资源、约束行为，实现增进公共利益、维护社会经济秩序的目的。此外，国家治理价值体系是成功的国家治理所必需的基本的操作性价值理念，具体包括透明、参与、法治、回应、公正、问责、效益、廉洁、和谐等善治的基本价值。

在中国的语境中倡导“国家治理”的概念，避免了单纯讲“治理”概念时，因倡导“多中心”、“网络化”、“没有政府的治理”等理念而容易造成的去国家化、去政府化、去执政党化的印象，在凸显国家、政府、执政党的主导地位的同时，又对市场和企业、公民和社会组织等政府以外的行动者开放了公共治理空间，允许其作为国家治理的主体发挥作用。因此，这个概念既有所坚持，又有所开放，容易为国家和社会等各方所接受。

从三组概念所构成的意义之网中理解“国家治理现代化”

要完整地理解国家治理这个概念，我认为应当从三组概念所构成的意义之网中加以理解。第一组是治理、公司治理和国家治理；第二组概念是国家统治、国家管理与国家治理；第三组概念是国家政体与国家治理。这实际上涉及到理解国家治理的三个不同维度。

首先，治理的概念和公司治理的概念都是20世纪90年代提出来的。治理概念的提出，所面对的是福利多元主义和福利自由主义。在福利国家的时代，国家全面负担了社会福利，但又出现了供给困难。在这种情况下，福利多元主义提出，要多元主体分担责任，共同提供福利服务。在这样的背景下又开始强调，在社会公共事务的管理中，除了政府以外，多元行动者要进行合作管理，也就是说要由多元主体与政府共担责任。为了概括这种情形，于是出现了治理的概念。这里的治理概念强调多中心，强调网络化，强调合作管理。这是治理概念的核心。

与一般性的治理概念相关联，这一时期也出现了公共治理的概念，以及国别治理的概念。公共治理更多地见之于行政学和公共管理学的学术发展脉络；国别治理概念则见之于国际组织和发达国家的对外援助评价工作之中，涉及援助提供者对援助接受者的国家治理质量进行分析和评估，以确定援助的重点和范围，这就是最初的国别治理评估。

但与此同时，即上个世纪90年代，也开始流行公司治理的概念，并且取代了原先常见的企业管理概念。这是因为公司管理的研究者和实践者主要关注通过投入要素的优化组合实现公司利润的最大化。但是，公司运营中往往会出现公司高管背叛股东利益，谋取个人私利乃至贪污腐败，最后又导致公司垮台的情形，最极端的案例就是美国安然公司的会计做假账案。适时而生的公司治理概念，则关注对公司高管加以约束的问题。确切地说，公司治理概念所导引的研究，企图探讨在所有权和经营权相分离的现代公司制度下，如何实现委托人和代理人的激励兼容的问题。要通过建立激励兼容的机制，使代理人和委托人的利益目标趋于一致，使不同的利益相关者捆绑一起，同时强化监督机制，避免背叛的发生。较之于传统的公司管理概念，公司治理强调，一方面要给公司高管赋予足够的自主权为公司挣钱获利，实现公司管理的高效益；另一方面则要使公司管理层对股东及其代表董事负责，由此研究公司治理结构的优化问题，具体包括董事会的结构与权能，董事会对公司高管的监督和监管，努力提出优化的公司治理制度设计。

相对而言，中国学者自1990年代所开始讨论的国家治理概念，包括中国学者所提出的政府治理概念，则是中国化的概念，或者说，是经过中国化改造的概念，融入了中国的元素。这是因为，在国外，治理的概念强调多中心，某种意义上就是少點统治多点治理，甚至主张没有政府的治理、多中心化的治理和多层化的治理；而把国家与治理放在一起，尤其是把政府与治理放在一起，是中国的一种创造。在这种中国式的创造中，既吸收了一般治理概念的内核，同时也吸收了公司治理的关切。

在吸收治理和公司治理概念合理内核基础上，我给国家治理所下的定义就是，国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者对社会公共事务的合作管理，其目的是维护社会秩序，增进公共利益。这个定义显然包括了三点新意：第一，它突出了国家政权的所有者即主权者的“在场”，而不是所有者的“缺位”；第二，突出了管理者对所有者负责并受法律约束的问题；第三，突出了多元行动者的合作管理，倡导政府、市场和企业、公民和社会组织这样一些多元行动者结成伙伴关系。意图是强调管理者与多元行动者的协同共治，否则，国家治理将会变成简单的当政者治国理政而与百姓无关，管理者不用向所有者负责并受法律约束，国家治理的民有民治民享取向将无从体现。

其次，从国家统治、国家管理与国家治理三个概念之间的演进来理解国家治理。其中，“国家统治”的概念由来已久。按照马克思的说法，国家是阶级统治的工具，国家拥有合法的行使暴力的权力。这样的话，国家统治的概念所关注的是国家可以利用合法的暴力手段对社会实行专政、镇压、管制和控制，其目的是维护社会的安全秩序，国家的阶级性成为关注的重点。其实，“守夜人国家”、“警察国家”、“最小国家”等一系列概念，也都是针对国家统治而言的。“国家管理”的概念，对单纯的国家统治则有进一步的超越。随着社会的发展，国家要给民众提供社会福利服务，提供基础设施，社会公共服务的功能使国家的公共性及国家管理凸显出来。在这里，国家管理强调国家是社会公共利益的代表，要保证使各种投入要素实现优化组合以增进社会公共利益。国家管理的概念与自由民主国家和福利国家的概念有着密切的关系，凸显了国家保障公民自由和权利以及提供福利服务的功能。

相形之下，国家治理的概念是上个世纪90年代出现的，在中国语境中还包括了中国化的再造。这个概念所强调的是，国家统治指向维护公共秩序，国家管理指向增进公共利益，而国家治理的概念则既要维护公共秩序，也要增进社会公共利益。这意味着，國家治理的概念，与国家统治的概念以及国家管理的概念，并不是替代性的关系，不是有我无他的取代。国家治理既涉及国家统治，又包容国家管理，但又增添了全新的元素，即在强调国家维护社会公共秩序、增进社会公共利益的同时，又强调了国家向社会开放治理空间，政府向公民负责并受法律约束的重要性。这就是说，国家本身无论是统治职能还是管理角色，说到底仍然是为社会和公民做事的，要向社会公众负责。国家治理概念凸显了这一点，尤其强调在公共决策的过程中，在提供公共服务的过程中，向多元行动者开放公共空间，开放公共舞台的问题。而这些新的元素，是国家统治和国家管理的概念所未能容纳的。

最后，从国家政体（State Regime）与国家治理（State Governance ）的分层结构来理解国家治理。在这里，国家政体是指国家政权的类型或形式。在中国术语中，政体是指国家政权的组织原则和组织形式，是一种宏观的国家政权的制度结构。从规范角度来说，中国国家政体的实质是民主的集权制和民主的集中制。但在改革开放之前，更多的是无民主的集中制、无限权的集权制。经过三十多年的改革，现在的政体有更多的民主要素。国家治理的概念则是在国家政体概念之下的一个中层概念，是各类国家政体都共同具有的约束国家和治理社会的各种具体制度和机制的总和，强调的是国家政权实际运行的过程和成效。国家政体属于“体”的范畴，国家治理则属于“用”的范畴。

正是从这里，可以发现国家治理概念所具有的、所强调的工具理性的一面。实践中的国家治理，既可能出现治也可能出现乱，既可能出现兴又可能出现亡，既可能出现强也可能出现弱；国家治理既有很多现代的要素，是古代传统中所缺乏的，但古代传统中又有一些东西是可以吸收的。这涉及的是“用”的层面的内容，具有共通性。

“国家治理现代化”的论断是马克思主义国家理论的一次重大创新

在我看来，习近平总书记亲自主持起草的十八届三中全会《决定》，提出了“国家治理现代化”的论断，无疑是马克思主义国家理论的一次重大创新，深化了我党对社会发展规律，特别是现代化发展规律的认识。这是值得高度关注的理论内容，也是应当深入开掘的历史意涵。

马克思主义的经典国家理论，研究的重点是国家的性质、国家的起源、国家的目的、国家的政体、国家的职能和国家的历史命运这样一些宏大的问题。而国家治理现代化命题的提出，是一种走向中观层次的国家理论的努力。国家治理体系和治理能力的现代化，彰显了国家治理的状况对于一个国家的富强昌盛、社会的长治久安和人民的幸福安康所起的重大决定性作用，凸显了治国理政者如何向人民负责、向社会负责的问题；同时，这一论断还特别强调，在国家治理中，既要发挥政府治理的作用，还要发挥市场治理和社会治理作用，又要呼应全球治理的新形势和新要求，凸显了多元行动者本身在公共治理空间结成平等的合作伙伴关系的重要性。这样的内容，既是回应现实发展所提出的重大挑战，又是在理论上开拓思路、创新思维的结果。因此，国家治理现代化是马克思主义国家理论的重要创新。国家治理理论的不断深化，也就意味着马克思主义国家理论不断得到深入和发展。

“国家治理现代化”论断反映出中国执政党对于现代化规律的认识不断深化

十八届三中全会《决定》关于国家治理的重要表述中，还提出了推进国家治理现代化的问题，这反映出我们党对现代化规律的新认识。从执政党对于现代化规律的认识来看，现代化究竟应当包括哪些内容的认识经历了一个发展过程，体现出转换和递进的关系。第一代的表述是上个世纪70年代中期到80年代初所讲的“四个现代化”，包括工业、农业、科技和国防的现代化，实际上可以称之为“经济现代化”，因为这四个现代化主要是以经济发展指标为衡量标准的，也主要是以激发经济发展动力为指向的。进入1990年代以后，执政党对现代化的认识不断走向深入并开始发生一些变化，实际上出现了“第二代”的“四个现代化”表述，其中既包括有狭义的社会现代化（科学发展观与和谐社会理论），还包括经济现代化、文化现代化（精神文明建设和文化建设特别是公民道德建设）和生态环境现代化（生态文明概念进入党的文件）。其中新增添的内容，生态环境现代化，是指环境友好型的建设；社会现代化是指社会事务、社会领域和社会主体走向现代化；文化现代化则是指人的现代化。

因此，我们现在所讲的“国家治理现代化”，属于“第三代表述”，也属于“政治现代化”的范畴。当然，政治现代化的概念更加宽泛，可以通过多个维度加以理解，也可以在前面所提到的国家政体之“体”与国家治理之“用”的两个层面加以理解。在这个意义上讲，政治现代化包括国家治理现代化，或者说，国家治理的现代化构成了政治现代化的重要组成部分。更具体地说，我认为政治现代化的制度成果，应该包括这样一些基本内容：第一是定期举行选举的竞争性选举制度，第二是现代化的政党政治体制，第三是完善的代议制机构，第四是立法机关、行政机关和司法机关的分立和制衡，第五是政治与行政的分立，第六是公务员制度，第七是科层制度，第八是职业政治家和职业文官的形成和分工，接下来是公民的自由和权利的保障，然后是媒体监督。

从对比和比较的角度来讲，现代政治与传统政治最大的区别，首要特征是对民主和法治价值的追求深入人心，其次是民主和法治的理想不断转化为具体的制度设计和安排，从而使民主成为可操作的制度。因此，我们说现代政治又称之为民主政治。国家治理的现代化是指国家政体不变的情况下，或者说维持特定的国家政体基本制度框架不变的前提下，将现代政治和现代行政的诸多技术、程序和机制引入国家治理结构、过程和行为中去，特别是引入立法和公共决策等过程中去，使国家治理的理念、模式、方式、工具、技术现代化，提高国家治理的质量，同时实现国家治理主体的现代化包括组织机构的现代化和人的现代化。国家治理体系现代化和治理能力現代化是国家治理现代化中制度现代化和人的现代化的有机统一。

提高民主治理与有效治理的关键环节

国家治理现代化有两个重要面向。第一个，它是将民主和法治相关的这些技术、程序和机制引入国家治理过程，实现民主治理，增强国家治理的正当性、认同性和可接受性。再一个，它是将古今中外国家治理的成功经验和做法，引入国家治理的过程中，实现有效治理。一个是民主治理的面向，一个是有效治理的面向。民主治理和有效治理不一定是同步实现的，不同时期重点可能不同，但二者不可偏废，无法相互取代。民主治理有助于提高国家政权对人民和社会的责任感和回应性，减少官僚集团以权谋私、自我服务等腐败和特权现象。缺少民主治理，官僚集团就会在缺少授权约束和法律约束情况下自我服务而不是为百姓服务。有效治理有助于增强国家政权治理的效能，减少出现失效国家和软弱政权的可能性。

国家治理现代化应着眼于提高民主治理和有效治理的水平，重点是推进多个维度上不同治理主体的分开，包括：政治与行政、政治与法律、政府与企业和市场、政府与事业单位和社会组织的分开。开辟职业政治家和职业文官各自的职业发展通道，推进政治与行政的分开。推进参与式决策和协商决策，提高政策法律质量。强化人大对机构、预算和编制设置的监督。从党管政法走向党领导司法的转变。推行行政审批制度改革，变审批政府为监管型政府。通过设立专项基金、服务外包、政府购买服务等方式，实现公共服务提供主体多元化，发挥市场和企业、社会组织社会公共服务的作用。变运动式治理、靠文件会议讲话行政为依法治理与依法行政。同时强化执政党的利益整合功能与多组织间协调功能，努力建设“整体性政府”，使国家治理主体在享受结构功能分化和专业分工优势的同时，通过执政党和政府的整合与协调，提高国家治理的协同性和整体合力。

（作者为中央编译局比较政治与经济研究中心主任、北京大学国家治理协同创新中心研究员）

【参考文献】

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

②俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年。

③[美]阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社，1987年。

责编/周素丽 刘瑞一（见习） 美编/于珊