向裸官开刀是整饬吏治的应有之义——本刊专访北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授

2014-10-17 06:07
清风 2014年9期
关键词:贪官子女官员

“裸官”问题由来已久,中央也三番五次下文要求治理,在过去的很长一段时期,治理“裸官”虽然取得了一定的成绩,但事实上“裸体做官”的人却“前赴后继”,甚至在个别地方、个别部门有愈演愈烈之势。为何“裸官”现象屡禁不止?“裸官”产生的根源是什么?如何防治“裸官”?对此,本刊记者(以下简称“记”)对北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授(以下简称“李”)进行了专访。

精神“缺钙”,必然会造成“裸官”腐败

记:“裸官”现象已成为当下政治生态和社会生活中的一大“毒瘤”,您认为产生裸官的根源在哪里?

李:近年来,所查处的一些典型腐败大案要案中, “裸官”腐败的现象比较突出。国内“裸官”到底有多少?具体数据未得到官方通报,恐怕这个统计数字现在还拿不出来。从庞家钰到周金伙,从杨湘洪到张曙光,“裸官”刺激着人们敏感的神经,都验证了“裸”所形成的腐败效应。这些在位时留好退路、事发后远走高飞的裸官,虽然比例不高,却在社会上起到极坏的影响。这样的行为,无疑挫伤了民心民意,损害了民族自信心,让党和政府失去威信,进而影响党的执政地位。

习近平指出,理想信念就是共产党人精神上的“钙”,没有理想信念,理想信念不坚定,精神上就会“缺钙”,就会得“软骨病”。从主体来看,“裸官”的出现源于部分官员对国家忠诚度的降低。忠诚历来是安身立命之本。忠诚是衡量一个人职业道德的标准,也是一个人应有的道德品质。官员一方面掌握着公共权力,承担着公共服务的职责和义务,另一方面却将妻子儿女放在发达富足国家,自己独身在国内“做官”,这实质上是对国家发展缺乏信心,一有风吹草动就想逃之夭夭。可以想象,一个人,连家的位置都摆不正,总是对外国的制度和生活迷恋崇尚,怎么可能正确行使公共权力呢?理想信念缺失,信仰不坚定,精神不富有,必然会造成“裸官”腐败。

记:从制度层面看,您认为造成裸官的漏洞在哪里?

李:“裸官”现象的出现反映反腐法规制度存在体系不足。比如,领导干部报告个人有关事项的制度难以发挥制约作用,缺乏相对独立的材料审核机构,各地自行其是,执行标准缺乏统一性,执行过程缺乏民主性和透明度。与此同时,对“裸官”数量不申报或者申报不实者,没有相应的处理措施,报告往往流于形式,报告排查无法形成长期制约。

更重要的是,很长时间以来,我们对于官员的考察主要依据其本人的德才标准,对官员家庭成员的出国去向等情况却关注不足,如此,一些官员的“裸”情没有及时得到监控。从“裸官”最后的一跑,时间跨度较长,相关监督部门疏于防范、监管不力。“裸官”转移财产和外逃的方式并不高明,却屡屡得手。由此,一些官员存在侥幸心理,认为组织上不会发现,即便被发现了,也可以出逃。

“裸官”少了后顾之忧,更敢“放开手脚干一场”

记:据悉,继去年第二轮巡视后,“裸官”两度出现在中央巡视组晒出的“问题清单”中。此外,裸官问题并不只是局部现象,也常见媒体报道“裸官”出逃国外。民众不由得困惑,为什么裸官更容易变成贪官?

李:裸官就是外逃贪官的预备队。大多数外逃贪官,第一步都是让孩子和夫人先出去,然后自己择机潜逃。很多事实表明,虽然裸官未必肯定都是贪官,但贪官中,凡是有一定手段的人,都会是“裸官”,“裸官”更容易成为贪官。原因很简单,“裸官”少了后顾之忧,更敢“放开手脚干一场了”。家属都在国外,转移非法所得就更容易,在东窗事发的时候,更容易出逃了,这在已往逃往国外的贪官案例中得到较为普遍的印证。

从理论上讲,“裸官”存在三大问题:首先,一般官员收入有限,能长期供养家人在国外学习生活,资金来源的正当性值得怀疑;其次,官员将大量资产转移国外,一定程度上有着资金外逃的问题;最后,由于“裸官”的家人或财产在国外,很容易受到国外的监控,某种情况下也可能危及国家安全。

记:裸官出逃的底气在哪里?为什么 “贪官”认为到国外就安全了?

李:根据《中国法治发展报告No.10(2012)》分析,在认可其配偶拥有外国国籍或者外国永久居留权的选项上,按不同级别划分,接受调查的省部级公职人员中有33.3%,司局级为41.4%,县处级为38.6%,科级为42.0%,科级以下为33.7%。对于公职人员子女是否可拥有外国国籍或者外国居留权,有46.7%的公职人员认为公职人员子女可以拥有外国国籍。从中可见,“裸官”存在除了个人因素外,还与官员们处于同一个利益集团相关。“官官相护”让一些官员可能心安理得从事腐败行为,由“裸”而“贪”。试想,如果没有国内其他官员的支持,“裸官”如何获得多本国际护照,如何顺利转移国内资产呢?“裸官”的背后往往潜伏着一个巨大的利益网,“裸官”外逃不仅可以保证其个人安全,而且可以保全利益集团内部其他成员的安全。“裸官”出逃的底气就在于此。

现实地说,当前跨国追捕面临着“调查取证难、人员引渡难、资金追回难”三大难题,惩治出逃官员的司法成本异常巨大。近年来,我国建立多部门合作和联络工作机制,通过公安、检察、外交、金融、司法等部门的协作,建立多部门协作机制,积极拓展国际司法合作空间。但基于各国司法权平等独立的原则,在境外追逃罪犯,只能依赖所在国的执法机构。我国与多数发达国家还没有签署引渡条约,只能通过非法移民遣返、劝说回国自首等方式曲线追逃。这在很大程度上会让贪官逃避法律制裁,诱使“裸官”们争先恐后逃往国外。

避免官员“裸身上位”,切断官员“因裸而贪”通道

记:针对“裸官”问题,今年上半年,中组部下发了《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》,重新定义“裸官”的概念,并首次明确5类重点岗位“裸官”需清理。结合十八大以来的反腐局势,中组部重新定义“裸官”,您如何解读中组部的这一举措?

李:据了解,2010年中办、国办印发《关于对配偶子女均已移居国外的国家工作人员加强管理的暂行规定》指出,“裸官”是指配偶、子女均已移居国(境)外的;没有子女,配偶已移居国(境)外的;以及没有配偶,子女均已移居国(境)外的国家工作人员。

2014年1月,中组部发布《党政领导干部选拔任用工作条例》,首次从中央层面对“裸官”提出规定:凡是配偶已移居国(境)外,或者没有配偶,子女均已移居国(境)外的,不得列为考察对象。中组部公布的《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》(以下简称《办法》),对裸官界定进行了重申,也就是说,“裸官”的构成条件从原来的“双方”即配偶、子女均移居国外,调整为“单方”——配偶移居国外,或者没有配偶但子女移居国外。

《办法》中首次明确需对“裸官”进行清理:“裸官”不得在党委、人大、政府、政协、纪委、法院、检察院领导成员岗位、以上机关工作部门或机关内设机构负责人岗位等5类重要岗位任职,要求已在所列5类岗位任职的裸官,组织人事部门应与其谈话,或者动员其配偶、子女回国,或者调岗。

习近平指出,“选什么人就是风向标,就有什么样的干部作风,乃至就有什么样的党风”。不选什么人,同样也是风向标,也影响到作风和党风。《办法》适应了当前干部任用的新形势,回应了群众对于干部任用的呼声,将“裸官”从考察对象中排除,是一种制度化的规范和防范。通过制度化的方式阻断裸官上升通道,遏制带病提拔,压缩腐败空间,是从严治党的应有之义,也是现代治理体系的必然要求。

记:中组部重新定义“裸官”,从国家的宏观层面出发,您看到了什么新趋势?

李:重新定义“裸官”概念,打破了反腐常态,说明在新一轮反腐风暴中,治理“裸官”现象的关口正不断前移,中央在“裸官”问题上动真格了,要以实际行动对潜在的贪腐官员采取阻断后路、釜底抽薪的做法。这给公众增添了一份对“顶层治裸”的信心,也让人感受到了中央敢啃这块硬骨头的决心和勇气。目前的清理工作属于顶层设计层面的“摸底工作”,旨在避免官员的“裸身上位”,切断官员“因裸而贪”的通道。

下一阶段,“裸官”治理将进一步走向法治化,依靠完善的法规制度加以约束,任何“裸官”在国内将再无生存之地。不给“裸官”以升迁机会,意味着国家的命运、社会的稳定、民众的福祉必须交付到“可靠的人”手中。“裸官”治理只是深化干部选任制度改革的一个突破口,必将释放出更大“改革红利”,增强社会信任。

治理“裸官”必须釜底抽薪,从制度层面约束所有“裸官”

记:在我国的政治环境和官员选拔机制的现实语境下,您认为该如何根治“裸官”现象?

李:首先,要确定政治路线,干部就是决定的因素。当今中国已经进入改革的深水区和攻坚期、各类矛盾的多发期和敏感期,加强干部队伍建设,比过去任何时候都显得更为重要。在反腐形势日趋严峻的背景下,治理“裸官”必须釜底抽薪,从制度层面约束所有“裸官”。在治理“裸官”过程中,主要领导层决不能出现困惑现象,不能因为个别干部的微词就手软或退缩,只有对裸官进行“一刀切”,才能从源头上切断贪腐路径,遏制“裸官”现象的蔓延。

从总体上看,中央对“裸官”实行的5类限制还是属于粗线条的规定,各级政府和部门有必要结合工作实际,制定更明确、详尽的制度规范,对“裸官”进行公平、公正的处理。特别是要细化现任“裸官”的处理措施,比如调整职务、责令辞职、免职等内容,让“裸官”治理有章可循。与此同时,要强化立法,把“裸官”治理纳入法制框架内。世界上许多国家和地区都明文规定,公职人员不得拥有外国国籍或外国永久居住权。我国法律对此尚未有明文规定,在目前条件下,有必要在公务员法等相关法律法规中明确“裸官”限制规定。

记:据公开报道,广东省目前基本完成“裸官”任职调整工作,共对866名干部作出了岗位调整处理,其中市厅级干部9名,处级134名,科级以下723名。此前经过全面调查摸底,广东共有“裸官”2190名,其中市厅级干部22名,占1%;处级干部301名,占13.7%;科级以下干部1867名,占85.3%。广东省的做法对于全国来说,其借鉴意义在哪里?

李:“裸官不得提拔”只是对“裸官”的一种警示方式,但对于“裸官”外逃难以起到实质性的约束。监督“裸官”必须关口前移,从开始“裸”的那一天起,就接受全社会的监督。如果“裸”是官员的一种权利,那么必须站到公众面前“裸”,而不能把“裸”作为隐私,偷偷摸摸地“裸”。为此,要进一步完善官员财产和家庭成员信息申报制度,特别是要加强对官员亲属子女出国移居的审查监督,要求官员说明亲属子女出国的费用和资金来源,并与干部年度收入申报情况联系起来进行审核。与此同时,应完善相关法律制度,对财产虚报瞒报者进行严肃惩处,推动官员政治忠诚度的提高。

记:从制度层面出发,如何防治裸官,堵上制度的漏洞,您有什么建议?

李:首先,要完善因公出国制度和审查制度。我国官员公费出国的机会非常多,那些没有出国手续的贪官就是利用公费出国的机会成功外逃的。因此,针对那些亲属子女有在国外的“裸官”在因公出国之前,相关部门要进行严格的审查,重点审查其财产是否转移出境,如果发现国内财产存在转移嫌疑,要立即取消其出国的资格并成立调查组进行严肃审查。加强与银行部门的合作,实时掌握“裸官”资金流向。组织部门、纪检监察部门应与税务、银行等部门加大合作力度,对“裸官”群体采取特殊严格的财产监管措施,对“裸官”家庭的真实存款数额和大笔金额实时监控。

其次,要建立健全“裸官外逃”责任追究制度。根据“两个责任”(党委负责主体责任,纪委负监督责任)要求和“一案双查”(既要追究当事人责任,又要倒查相关领导责任,包括党委和纪委责任)机制,一旦发生“裸官外逃”,要严肃问责相关部门主要负责人的主体责任和监督责任,并要追究提拔任用“裸官”者的政治责任。

最后,要加强国际合作,与各国在互设案件的调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物追缴返还等领域进行合作,切实履行双边司法协助条约、引渡条约,拓宽司法合作渠道,尽可能将外逃“裸官”遣返回国接受法律惩治。

个人简介》》

李成言,中国监察学会原副会长、北京大学政府管理学院教授、博士生导师、北京大学廉政建设研究中心主任、国家行政学院兼职教授、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员、北京大学中国改革理论与实践研究中心主任、国家体育总局体育行风监督员、全国高校廉政教育与研究学会名誉会长、中国领导科学研究会常务理事、国务院政府特殊津贴获得者。主要从事领导科学与艺术、中国现代政党与政治、廉政建设、中国农村发展与政策等领域的研究与教学活动,并多次获得北京大学科研与教学优秀奖。近几年来主要学术成果包括:《现代行政领导学》《廉政政策分析》《廉政发展》《廉政工程:制度、政策与技术》等。

向裸官开刀是整饬吏治的应有之义
——本刊专访北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授

访谈执行_本刊记者 夏镇龙

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