向裸官开刀是整饬吏治的应有之义——本刊专访北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授

“裸官”问题由来已久，中央也三番五次下文要求治理，在过去的很长一段时期，治理“裸官”虽然取得了一定的成绩，但事实上“裸体做官”的人却“前赴后继”，甚至在个别地方、个别部门有愈演愈烈之势。为何“裸官”现象屡禁不止？“裸官”产生的根源是什么？如何防治“裸官”？对此，本刊记者（以下简称“记”）对北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授（以下简称“李”）进行了专访。

精神“缺钙”，必然会造成“裸官”腐败

记：“裸官”现象已成为当下政治生态和社会生活中的一大“毒瘤”，您认为产生裸官的根源在哪里？

李：近年来，所查处的一些典型腐败大案要案中, “裸官”腐败的现象比较突出。国内“裸官”到底有多少？具体数据未得到官方通报，恐怕这个统计数字现在还拿不出来。从庞家钰到周金伙，从杨湘洪到张曙光，“裸官”刺激着人们敏感的神经，都验证了“裸”所形成的腐败效应。这些在位时留好退路、事发后远走高飞的裸官，虽然比例不高，却在社会上起到极坏的影响。这样的行为，无疑挫伤了民心民意，损害了民族自信心，让党和政府失去威信，进而影响党的执政地位。

习近平指出，理想信念就是共产党人精神上的“钙”，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病”。从主体来看，“裸官”的出现源于部分官员对国家忠诚度的降低。忠诚历来是安身立命之本。忠诚是衡量一个人职业道德的标准，也是一个人应有的道德品质。官员一方面掌握着公共权力，承担着公共服务的职责和义务，另一方面却将妻子儿女放在发达富足国家，自己独身在国内“做官”，这实质上是对国家发展缺乏信心，一有风吹草动就想逃之夭夭。可以想象，一个人，连家的位置都摆不正，总是对外国的制度和生活迷恋崇尚，怎么可能正确行使公共权力呢？理想信念缺失，信仰不坚定，精神不富有，必然会造成“裸官”腐败。

记：从制度层面看，您认为造成裸官的漏洞在哪里？

李：“裸官”现象的出现反映反腐法规制度存在体系不足。比如，领导干部报告个人有关事项的制度难以发挥制约作用，缺乏相对独立的材料审核机构，各地自行其是，执行标准缺乏统一性，执行过程缺乏民主性和透明度。与此同时，对“裸官”数量不申报或者申报不实者，没有相应的处理措施，报告往往流于形式，报告排查无法形成长期制约。

更重要的是，很长时间以来，我们对于官员的考察主要依据其本人的德才标准，对官员家庭成员的出国去向等情况却关注不足，如此，一些官员的“裸”情没有及时得到监控。从“裸官”最后的一跑，时间跨度较长，相关监督部门疏于防范、监管不力。“裸官”转移财产和外逃的方式并不高明，却屡屡得手。由此，一些官员存在侥幸心理，认为组织上不会发现，即便被发现了，也可以出逃。

“裸官”少了后顾之忧，更敢“放开手脚干一场”

记：据悉，继去年第二轮巡视后，“裸官”两度出现在中央巡视组晒出的“问题清单”中。此外，裸官问题并不只是局部现象，也常见媒体报道“裸官”出逃国外。民众不由得困惑，为什么裸官更容易变成贪官？

李：裸官就是外逃贪官的预备队。大多数外逃贪官，第一步都是让孩子和夫人先出去，然后自己择机潜逃。很多事实表明，虽然裸官未必肯定都是贪官，但贪官中，凡是有一定手段的人，都会是“裸官”，“裸官”更容易成为贪官。原因很简单，“裸官”少了后顾之忧，更敢“放开手脚干一场了”。家属都在国外，转移非法所得就更容易，在东窗事发的时候，更容易出逃了，这在已往逃往国外的贪官案例中得到较为普遍的印证。

从理论上讲，“裸官”存在三大问题：首先，一般官员收入有限，能长期供养家人在国外学习生活，资金来源的正当性值得怀疑；其次，官员将大量资产转移国外，一定程度上有着资金外逃的问题；最后，由于“裸官”的家人或财产在国外，很容易受到国外的监控，某种情况下也可能危及国家安全。

记：裸官出逃的底气在哪里？为什么 “贪官”认为到国外就安全了？

李：根据《中国法治发展报告No.10（2012）》分析，在认可其配偶拥有外国国籍或者外国永久居留权的选项上，按不同级别划分，接受调查的省部级公职人员中有33.3%，司局级为41.4%，县处级为38.6%，科级为42.0%，科级以下为33.7%。对于公职人员子女是否可拥有外国国籍或者外国居留权，有46.7%的公职人员认为公职人员子女可以拥有外国国籍。从中可见，“裸官”存在除了个人因素外，还与官员们处于同一个利益集团相关。“官官相护”让一些官员可能心安理得从事腐败行为，由“裸”而“贪”。试想，如果没有国内其他官员的支持，“裸官”如何获得多本国际护照，如何顺利转移国内资产呢？“裸官”的背后往往潜伏着一个巨大的利益网，“裸官”外逃不仅可以保证其个人安全，而且可以保全利益集团内部其他成员的安全。“裸官”出逃的底气就在于此。

现实地说，当前跨国追捕面临着“调查取证难、人员引渡难、资金追回难”三大难题，惩治出逃官员的司法成本异常巨大。近年来，我国建立多部门合作和联络工作机制，通过公安、检察、外交、金融、司法等部门的协作，建立多部门协作机制，积极拓展国际司法合作空间。但基于各国司法权平等独立的原则，在境外追逃罪犯，只能依赖所在国的执法机构。我国与多数发达国家还没有签署引渡条约，只能通过非法移民遣返、劝说回国自首等方式曲线追逃。这在很大程度上会让贪官逃避法律制裁，诱使“裸官”们争先恐后逃往国外。

避免官员“裸身上位”，切断官员“因裸而贪”通道

记：针对“裸官”问题，今年上半年，中组部下发了《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》，重新定义“裸官”的概念，并首次明确5类重点岗位“裸官”需清理。结合十八大以来的反腐局势，中组部重新定义“裸官”，您如何解读中组部的这一举措？

李：据了解，2010年中办、国办印发《关于对配偶子女均已移居国外的国家工作人员加强管理的暂行规定》指出，“裸官”是指配偶、子女均已移居国（境）外的；没有子女，配偶已移居国（境）外的；以及没有配偶，子女均已移居国（境）外的国家工作人员。

2014年1月，中组部发布《党政领导干部选拔任用工作条例》，首次从中央层面对“裸官”提出规定：凡是配偶已移居国（境）外，或者没有配偶，子女均已移居国（境）外的，不得列为考察对象。中组部公布的《配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法》（以下简称《办法》），对裸官界定进行了重申，也就是说，“裸官”的构成条件从原来的“双方”即配偶、子女均移居国外，调整为“单方”——配偶移居国外，或者没有配偶但子女移居国外。

《办法》中首次明确需对“裸官”进行清理：“裸官”不得在党委、人大、政府、政协、纪委、法院、检察院领导成员岗位、以上机关工作部门或机关内设机构负责人岗位等5类重要岗位任职，要求已在所列5类岗位任职的裸官，组织人事部门应与其谈话，或者动员其配偶、子女回国，或者调岗。

习近平指出，“选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风”。不选什么人，同样也是风向标，也影响到作风和党风。《办法》适应了当前干部任用的新形势，回应了群众对于干部任用的呼声，将“裸官”从考察对象中排除，是一种制度化的规范和防范。通过制度化的方式阻断裸官上升通道，遏制带病提拔，压缩腐败空间，是从严治党的应有之义，也是现代治理体系的必然要求。

记：中组部重新定义“裸官”，从国家的宏观层面出发，您看到了什么新趋势？

李：重新定义“裸官”概念，打破了反腐常态，说明在新一轮反腐风暴中，治理“裸官”现象的关口正不断前移，中央在“裸官”问题上动真格了，要以实际行动对潜在的贪腐官员采取阻断后路、釜底抽薪的做法。这给公众增添了一份对“顶层治裸”的信心，也让人感受到了中央敢啃这块硬骨头的决心和勇气。目前的清理工作属于顶层设计层面的“摸底工作”，旨在避免官员的“裸身上位”，切断官员“因裸而贪”的通道。

下一阶段，“裸官”治理将进一步走向法治化，依靠完善的法规制度加以约束，任何“裸官”在国内将再无生存之地。不给“裸官”以升迁机会，意味着国家的命运、社会的稳定、民众的福祉必须交付到“可靠的人”手中。“裸官”治理只是深化干部选任制度改革的一个突破口，必将释放出更大“改革红利”，增强社会信任。

治理“裸官”必须釜底抽薪，从制度层面约束所有“裸官”

记：在我国的政治环境和官员选拔机制的现实语境下，您认为该如何根治“裸官”现象？

李：首先，要确定政治路线，干部就是决定的因素。当今中国已经进入改革的深水区和攻坚期、各类矛盾的多发期和敏感期，加强干部队伍建设，比过去任何时候都显得更为重要。在反腐形势日趋严峻的背景下，治理“裸官”必须釜底抽薪，从制度层面约束所有“裸官”。在治理“裸官”过程中，主要领导层决不能出现困惑现象，不能因为个别干部的微词就手软或退缩，只有对裸官进行“一刀切”，才能从源头上切断贪腐路径，遏制“裸官”现象的蔓延。

从总体上看，中央对“裸官”实行的5类限制还是属于粗线条的规定，各级政府和部门有必要结合工作实际，制定更明确、详尽的制度规范，对“裸官”进行公平、公正的处理。特别是要细化现任“裸官”的处理措施，比如调整职务、责令辞职、免职等内容，让“裸官”治理有章可循。与此同时，要强化立法，把“裸官”治理纳入法制框架内。世界上许多国家和地区都明文规定，公职人员不得拥有外国国籍或外国永久居住权。我国法律对此尚未有明文规定，在目前条件下，有必要在公务员法等相关法律法规中明确“裸官”限制规定。

记：据公开报道，广东省目前基本完成“裸官”任职调整工作，共对866名干部作出了岗位调整处理，其中市厅级干部9名，处级134名，科级以下723名。此前经过全面调查摸底，广东共有“裸官”2190名，其中市厅级干部22名，占1%；处级干部301名，占13.7%；科级以下干部1867名,占85.3%。广东省的做法对于全国来说，其借鉴意义在哪里？

李：“裸官不得提拔”只是对“裸官”的一种警示方式，但对于“裸官”外逃难以起到实质性的约束。监督“裸官”必须关口前移，从开始“裸”的那一天起，就接受全社会的监督。如果“裸”是官员的一种权利，那么必须站到公众面前“裸”，而不能把“裸”作为隐私，偷偷摸摸地“裸”。为此，要进一步完善官员财产和家庭成员信息申报制度，特别是要加强对官员亲属子女出国移居的审查监督，要求官员说明亲属子女出国的费用和资金来源，并与干部年度收入申报情况联系起来进行审核。与此同时，应完善相关法律制度，对财产虚报瞒报者进行严肃惩处，推动官员政治忠诚度的提高。

记：从制度层面出发，如何防治裸官，堵上制度的漏洞，您有什么建议？

李：首先，要完善因公出国制度和审查制度。我国官员公费出国的机会非常多，那些没有出国手续的贪官就是利用公费出国的机会成功外逃的。因此，针对那些亲属子女有在国外的“裸官”在因公出国之前，相关部门要进行严格的审查，重点审查其财产是否转移出境，如果发现国内财产存在转移嫌疑，要立即取消其出国的资格并成立调查组进行严肃审查。加强与银行部门的合作，实时掌握“裸官”资金流向。组织部门、纪检监察部门应与税务、银行等部门加大合作力度，对“裸官”群体采取特殊严格的财产监管措施，对“裸官”家庭的真实存款数额和大笔金额实时监控。

其次，要建立健全“裸官外逃”责任追究制度。根据“两个责任”（党委负责主体责任，纪委负监督责任）要求和“一案双查”（既要追究当事人责任，又要倒查相关领导责任，包括党委和纪委责任）机制，一旦发生“裸官外逃”，要严肃问责相关部门主要负责人的主体责任和监督责任，并要追究提拔任用“裸官”者的政治责任。

最后，要加强国际合作，与各国在互设案件的调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物追缴返还等领域进行合作，切实履行双边司法协助条约、引渡条约，拓宽司法合作渠道，尽可能将外逃“裸官”遣返回国接受法律惩治。

个人简介》》

李成言，中国监察学会原副会长、北京大学政府管理学院教授、博士生导师、北京大学廉政建设研究中心主任、国家行政学院兼职教授、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员、北京大学中国改革理论与实践研究中心主任、国家体育总局体育行风监督员、全国高校廉政教育与研究学会名誉会长、中国领导科学研究会常务理事、国务院政府特殊津贴获得者。主要从事领导科学与艺术、中国现代政党与政治、廉政建设、中国农村发展与政策等领域的研究与教学活动，并多次获得北京大学科研与教学优秀奖。近几年来主要学术成果包括：《现代行政领导学》《廉政政策分析》《廉政发展》《廉政工程：制度、政策与技术》等。

向裸官开刀是整饬吏治的应有之义
——本刊专访北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授

访谈执行_本刊记者 夏镇龙