内蒙古自治区国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作现状与存在问题

徐永明

摘要：2011年以来，国家环保部、财政部联合开展国家重点生态功能区县域生态环境质量的监测、评价与考核工作，考核结果为每年国家重点生态功能区转移支付资金调节提供技术支持。目前内蒙古自治区有35个县域纳入国家的考核名单，涉及防风固沙和水源涵养两种生态功能类型。本文就内蒙古自治区国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作的开展情况与存在的问题进行分析与探讨。

关键词：国家重点生态功能区；县域生态环境；质量考核

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号2095-627X（2014）01-0009-03

Status and problems of county ecological environmental quality assessment work in Inner Mongolia Autonomous Region national key ecological function areas

Xu Yongming

（ Inner Mongolia Solid Waste Management Center，Hohhot 010011 ）Abstract： Since 2011， the State Environmental Protection Department， Ministry of Finance jointly carry out key ecological function of National County ecological environmental quality monitoring， evaluation and assessment work. The assessment results for the annual national key ecological function areas transferred to provide technical support payments. At present， the Inner Mongolia Autonomous Region has 35 counties into the state assessment list， involving the windbreak and sand fixation and water conservation two ecological function types. This paper analyzed the key ecological function areas in the Inner Mongolia Autonomous Region national ecological environment quality assessment work carried out and the existing problems.Key words： National key ecological function areas ； County ecological environment ； Quality assessment

1 前言

2010年12月，國务院印发《全国主体功能区规划》方案，将国土空间开发分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，其中在限制开发区，将关系到国家或区域生态安全的一些重要区域列为重点生态功能区，定位为“保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区”，在发展方向上以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，限制大规模高强度的工业化城镇化开发。国家重点生态功能区分为水土保持、水源涵养、防风固沙和生物多样性维护四种类型25个功能区，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%。内蒙古自治区列入国家重点生态功能区的有35个县（区、市），分别属于大小兴安岭森林生态功能区、呼伦贝尔草原草甸生态功能区、科尔沁草原生态功能区、浑善达克沙漠化防治功能区和阴山北麓草原生态功能区共5个生态功能区，属于水源涵养和防风固沙两种类型（表1）[1]。其中以防风固沙生态功能类型为主，有27个县，体现了内蒙古自治区是我国防风固沙生态安全屏障区的地位。

生态环境是人和社会持续发展的根本基础，国家重点生态功能区作为国家生态安全屏障，主要作用是提供生态产品和生态服务功能，这些区域也是国家的生态保护红线或生态底线，如果这些区域的生态系统遭到破坏，则中华民族将失去永续发展的基础，因此加强国家重点生态功能区的生态环境保护，是增强国家生态安全的必然需要，也是推动生态文明建设的重要举措，同样也是美丽中国的重要组成部分。

为了加强国家重点生态功能区的生态环境保护，2008年中央政府实施了国家重点生态功能区财政转移支付政策，用于补偿国家重点生态功能区内的县级政府由于保护生态环境而丧失的发展机会和财力损失，保证生态环境保护和民生方面的基本公共服务支出。2011年，环境保护部和财政部联合开展国家重点生态功能区县域生态环境质量的监测、评价与考核工作，用于评估国家重点生态功能区转移支付资金在生态环境保护方面的成效，考核评价的对象为享受国家重点生态功能区转移支付资金的县级政府，同时制定了《国家重点生态功能区县域生态质量考核办法》。[2，3]

国家重点生态功能区县域生态环境质量考核指标体系分为共同指标和特征指标，共同指标包括自然生态指标和环境状况指标两类一级指标，包含若干二级指标，如自然生态指标包括林地覆盖率、草地覆盖率、水域湿地覆盖率、耕地和建设用地比例四个二级指标，环境状况指标包括二氧化硫排放强度、化学需氧量排放强度、固体废物排放强度、工业污染源排放达标率、Ⅲ类或优于Ⅲ类水质达标率、优良以上空气质量达标率六个二级指标。特征指标主要针对水源涵养、生物多样性维护、防风固沙和水土保持四种功能类型设置，包括水源涵养指数、生物丰度指数、植被覆盖指数、未利用地比例、坡度大于15度耕地面积比5个指标，用以表征不同生态功能类型的差异。考核采用定量化评价方法，使用综合指数法进行评价，以生态环境质量的动态变化作为衡量转移支付资金使用效果的考核标准。

在环保部部署下，内蒙古自治区自2011年起每年开展35个国家重点生态功能区县域的生态环境质量考核相关技术工作，下面就内蒙古自治区县域考核工作现状、存在问题做分析和探讨。

2 工作现状及成效

在该项工作中，自治区级环保部门的主要任务是联合财政部门负责辖区内国家重点生态功能区县域考核工作的组织与实施，具体包括技术培训、环境监测的技术指导和质量控制、现场核查、数据一级审核及技术报告的编写。自2011年考核工作启动以来，经过三年多的探索，建立了自治区级的考核工作机制和流程，取得明显成效。（1）建立工作机制，理顺工作流程。自治区级层面上建立了由环保、财政两部门联合的工作机制，共同开展每年的考核工作，共同通报每年的考核结果。在县级层面上，建立了由旗县长或分管副县长担任组长，各业务部门组成的考核工作小组，按照统一要求完成自查报告编制及数据资料整理、录入及上报。在自治区与考核县域之间，也形成了畅通的工作机制，一般县级环保部门承担具体工作，通过环保业务体系形成了省县联动工作机制。（2）县级政府从最初的不支持不理解到积极主动开展考核工作，同时采取措施加强生态环境保护工作，改善生态环境质量。国家重点生态功能区转移支付从2008年开始，作为一般性转移支付资金，在使用上较专项转移支付资金要少许多限制，基本用于保障县级财政人员工资福利等方面支出，用于环境保护方面的比例较低。2011年考核工作开展时，不少县级政府在态度上不积极、甚至消极，工作不配合；随着工作的不断推进，县级政府逐步认识到了转移支付资金的目的，也认识到作为国家限制开发区的重点生态功能区，承担着维护国家生态安全的重任；同时县级政府也认识到生态环境就是生产力，保护好生态环境在国家会给予补偿。（3）縣级基层环境监管能力有了一定程度的提升。在我国环保业务体系中，县级环境保护机构由于长期以来投入不足，欠账太多，存在技术人员短缺、仪器设备老化、业务用房紧张、监测监管运行经费不足等困难。我区作为经济欠发达地区，受地方财力所限，长期以来对环境保护监管能力投入不足，而35个考核县域基本都是我区经济发展靠后的县域，环境监管能力更是薄弱，大部分旗县基本不具备开展环境监测的能力。经过县域考核，由于地表水、空气质量和重点污染源企业排放达标情况是考核内容，考核县域政府加大了对县级环境监测能力的投入，逐步解决技术人员、运行经费、仪器设备和业务用房方面的问题，监测能力有了一定程度的提升。

3 存在问题

尽管考核工作对促进国家重点生态功能区县域生态环境保护起到了积极效果，但是仍存在一些问题需要逐步解决。

一是在自治区层面上，环保、财政两部门的配合不够深入，尚未建立省对下转移支付资金分配与使用规章制度，应该根据每年国家的考核评价通报结果建立省对下转移支付资金测算及分配办法。建议环保、财政两部门加强合作，深入合作，联合出台内蒙古自治区国家重点生态功能区县域生态环境质量监测、评价与考核办法，保证转移支付资金最大程度的发挥生态环境保护的效果。

二是我区的35个考核县域都分布在半干旱草原区或荒漠草原区，自然生态系统脆弱开展生态保护与修复所需成本较高，同时县级政府自身财力薄弱，不少县还是国家级贫困县，基本上是吃饭财政。国家重点生态功能区转移支付资金额度较低，不足以弥补生态环境保护和建设所需费用。

三是县级环境监管能力非常薄弱，亟待加强。目前35个考核县域环境监管普遍存在业务用房不足、仪器设备陈旧、技术人员短缺、运行经费保障不够等问题，环境监测能力非常薄弱，不具备说清区域环境质量状况的能力。建议旗县人民政府加大对县级环境监管能力的重视力度，以转移支付资金绩效评估为契机，推动县级环境监管能力建设。

参考文献

[1]国务院 《全国主体功能区规划》2010 . 10.

[2]环境保护部、财政部联合印发的《国家重点生态功能区县生态环境质量考核办法》（环发[2011]18号）.

[3]罗毅，陈斌等.《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作手册》（第一版）， 中国环境科学出版社. 2012 .收稿日期：2013-12-25