晋升激励、银行竞争及地方政府债务过度扩张

谢蕾+++许长新++卢小同

内容摘要：我国地方政府债务过度扩张问题日趋严重，本文构建了基于晋升激励的的地方债务需求模型，及基于银行竞争的地方债务供给模型，从需求与供给两个角度考察了地方政府债务。结论显示，晋升激励导致地方政府举债需求超过社会最优水平，而银行间的竞争导致融资平台贷款供给超过社会最优水平，为地方政府债务问题提供了理论分析框架。解决地方政府债务问题需要从改变官员晋升机制以及缓解银行间竞争入手。

关键词：地方政府 融资平台 银行竞争 过度举债

引言

中国地方政府债务规模与我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等需求有着重要关系，特别是2008年金融危机以后，国家采取积极的财政政策拉动国内投资、促进就业和经济增长的同时，导致了地方政府债务的急速扩张。由于我国地方政府在原则上被禁止发行债券，由地方政府通过财政拨款或注入资产、承担政府投资项目融资功能并拥有独立法人资格的地方政府融资平台（后文中简称为融资平台），在我国地方政府债务扩张的过程中占据重要角色。据审计署统计，截至2013年6月底的政府债务中，融资平台为举债主体的债务占38.9%，并且该数据产生在2012年来对融资平台加强监管的背景下，低估了2008年至2010年融资平台在地方政府债务扩张中起到的作用。

融资平台的投融资行为对我国经济的影响主要有以下特点：一是融资平台的投资行为可以增加资本存量，增加国民收入；二是融资平台主要以政府信用为担保，特别是以土地出让收入向银行贷款；三是融资平台的投资行为除了带来资本存量的增长外，还为实际掌握融资平台行为的地方官员带来政绩，因此融资平台有扩张债务的意愿；四是银行对融资平台的大量贷款给金融体系带来巨大的系统性风险。由于地方政府通过融资平台建立的债务对中国经济的稳定发展以及金融体系的健康运行有重大影响，在集中审查地方政府债务的现阶段，对融资平台举债行为及原因进行研究具有重要的理论和政策意义。

关于融资平台行为的经济学分析有限，现有研究主要集中在融资平台举债及其风险影响机制及机理方面。其中对融资平台作用给予肯定的观点如秦德安和田靖宇（2010）认为，地方融资平台可以有效满足地方政府的融资需求；封北麟（2010）指出和单个项目相比，地方融资平台的抗风险能力要大很多，可以有效实现地方政府公共建设职能的市场化运作，拉动社会投资。对融资平台作用持否定及怀疑观点的，如凌华、唐弟亮和顾军（2005）认为融资平台的投资过度会影响宏观经济的稳定运行。

对融资平台的过度举债的原因，一方面，方红生等（2009）通过实证得出以GDP为主的政绩考核机制造成了地方政府的财政扩张倾向的结论，周黎安（2007）从博弈的角度分析得出地方官员的晋升锦标赛带来了地方政府过度投资；另一方面，方军雄（2007）发现，银行对具有政府背景的融资平台的偏爱使得银行对融资平台的债务超过了有效水平。现有研究对于融资平台行为的分析主要集中在机制机理分析，缺少理论模型进行数理分析。本文结合现有文献，根据我国的情况重新建立了融资平台举债对地方官员的晋升激励模型和银行竞争对融资平台放贷的扩张倾向模型，分别从需求与供给两个方面分析我国地方政府债务的过度扩张问题。

地方官员晋升激励与融资平台债务扩张

假设经济中只有一种商品，既是消费品又是投资品，经济中同时存在私人部门及公共部门，私人部门包括拥有生产技术的企业及拥有禀赋的消费者，公共部门仅考虑地方政府。消费者将部分禀赋消费，剩余禀赋资本投入企业形成资本k及购买由融资平台发行的地方政府债务；地方政府举债也形成资本。模型包括两时期，融资平台在两期分别举债m和n，融资平台将债务转化为资本并与私人部门投资构成社会总资本。企业运用资本与技术进行生产。

假定凹的生产函数f（·）仅考虑资本要素，并忽略折旧。则第一期与第二期的产量分别是f（k+m）和f（k+m+n），其中f`（·）>0，f``（·）<0。地方债务还款来源是税收，债务期限为1期，两期税率一致，即t1=t2=t，贴现率为1。

融资平台不发行新债（即n=0）时，社会最优资源配置应满足资本带来的边际收益等于放弃消费的边际损失（模型中假定为1）。即：f`（k+m*）=1，民间资本k和融资平台最初举债m*所形成的总资本达到资源配置最优水平：资本的边际产出等于边际成本。

刘伟和李连发（2013）指出融资平台在第二期发行新债时，地方政府的举债会对民间资本带来挤出效应。新的条件下，企业选择资本投入k以实现最大的利润：

（1）

上式的一阶条件为：

（1-t）[f`（k*+m-1）]+（1-t）[f`（k*+m+n）]=0 （2）

对比（2）式和融资平台不发行新债的最优资本投资规模，可以发现在式（1）意义下的最优投资规模比社会最优规模要少，即融资平台的投资挤出了私人投资。假定融资平台第一期举债m*保持不变，对生产函数在k=k处做近似：

其中f`（k+m*）=1，我们发现k*小于k，且差距与融资平台第二期举债成正比：

（3）

（3）式说明，融资平台发行n的新债时，每期对民间投资的挤出效应都是，两期合计恰好等于融资平台发行的新债数量。融资平台发行新债时，第一期与第二期的社会总资本量分别为和。

假定地方政府官员能从社会总投资中得到正向的凸晋升奖励，则地方政府官员能从融资平台举债中得到收益。假设晋升奖励为g（·），g（·）是社会总资本的函数，且满足g`（·）>0，g``（·）>0。周黎安（2004）指出地方政府官员激励有财政激励与晋升激励，其中财政激励可以用税收减去应还债务后的留存衡量，晋升激励可以用晋升奖励衡量。在此条件下，融资平台如果发行新债，则发行新债带来的两期财政激励与晋升激励和一定大于不发行新债时的情形：endprint

由于生产函数的凹性，不存在晋升激励时地方政府为最大化财政激励应不发行新债，因为发行新债会挤出私人投资造成两期总产出下降。在晋升激励存在的情况下，融资平台发行新债的条件为：

使上式成立的最小的新债数量为：

（4）

融资平台不发行新债时，地方政府官员至少达到跟第一期相等的总收益；在发行新债的条件下，必须达到n≥n的新债规模，地方政府才有在第二期举债的激励。从（4）式可以看出，晋升激励越强，发行新债所需的规模就越小，融资平台债务越有可能扩张。

银行竞争与融资平台债务扩张

银行贷款是融资平台资金的重要来源，在国有经济占主体地位的环境下，银行对拥有地方财政信用作担保的融资平台有天然偏好。传统的存贷业务仍然是商业银行基本业务，也是商业银行利润的主要来源，因此对单个银行而言向融资平台贷款可能是最优选择。然而地方政府能够建设的具有盈利能力的项目有限，融资平台贷款数量上升导致质量下降，单一银行的最优选择可能造成所有银行的损失，这是典型的“囚徒困境”。

假设银行对融资平台贷款总规模为M，贷款的坏账率为h（·），考虑到地方政府能够建设的好项目有限，贷款越多引发贪污、腐败等行为的概率越大，假定h（·）是融资平台总贷款的凸函数，即h`（·）>0且即h``（·）>0。假设正常贷款的收益率为r，坏账会损失贷款本金。存在多家银行时，每一家银行都了解h`（·）>0且h``（·）>0，因此一家银行对地方政府的贷款规模上升，其余银行的对应是减少对地方政府的贷款，即，i≠j。只有一家银行时，银行选择对融资平台贷款数量M最大化利润：

上式的一阶条件为：

（5）

银行选择满足（5）式的M使边际贷款中正常贷款带来收益等于坏账带来亏损。考虑有l家银行的情形，各银行对融资平台的贷款规模分别为M1，M2，…，Ml，银行业对融资平台的总贷款M=M1+M2+…+Ml，银行分别选择最优贷款规模达到利润最大化，Mi，1≤i≤l应满足以下一阶条件：

（6）

其中M*=M*1+M*2+…+M*l，则M*，M*1，M*2，…，M*l满足：

（7）

由于h（·）是凸的且，i≠j，一定有M*>M。只有一家银行时，银行向融资平台贷款所带来的坏账完全由自己承担，因此从贷款的边际成本等于边际收益的角度看是最优的。有多家银行时，任何一家银行向融资平台贷款带来坏账率的增加不仅会给自己带来成本，也会给其他银行带来成本，新增贷款的社会边际成本高于银行自身边际成本。由于任何银行向融资平台贷款是新增贷款的边际收益等于边际成本，所有银行对融资平台的贷款总规模M*超过最优规模M。

结论与建议

本文从债务需求及债务供给角度对地方政府通过融资平台建立的债务进行了研究。从债务需求角度看，融资平台举债说明地方政府有较强举债需求。扩大投资为地方政府官员所带来的晋升激励，可以解释为何融资平台发行新债会挤出私人投资降低产出减少财政激励的情况下仍然有扩张债务。融资平台扩张债务导致投资偏离社会最优水平和效率损失，晋升激励越大则地方政府官员越倾向于通过融资平台过度举债。

从债务供给角度看，追求对融资平台贷款利润最大化的银行发放贷款的依据是贷款的边际收益等于边际成本，当存在多家银行时，银行的贷款除了会对自身带来边际成本，还会给其他所有银行带来成本，单独银行贷款的自身边际成本小于社会边际成本，银行竞争造成了对融资平台贷款的过度供给。

地方政府通过融资平台累积了大量地方债务，为中国经济走出金融危机作出巨大贡献。然而由于官员晋升激励和银行竞争，地方政府债务过度扩张，给经济的平稳发展带来巨大的系统性风险，控制地方政府债务规模关系到中国经济的稳定。要控制地方政府债务，可以从需求与供给两个角度入手：

第一，从长期看，减少地方政府债务需求的重要切入点就是改变官员晋升考核机制，放弃GDP作为考核绩效的主要标准，减小晋升激励，可以有效缓解地方政府债务的需求；从短期看，可以限制地方政府举债进行建设项目的类别，只允许地方政府进入私人企业不愿进入的领域，不仅可以限制地方政府举债，还可以减少对私人投资的挤出效应。

第二，在长期中，降低银行对融资平台贷款倾向的一个可行方法是鼓励银行组成银团向融资平台贷款：银行向融资平台提供贷款一般数额较大，组成银团能够降低每家银行面临的风险，更重要的是，组成银团向地方政府提供贷款能够将每家银行向地方政府提供贷款时产生的外部效应内部化，从而贷款总额与社会最优总额一致，解决银行竞争造成的向融资平台过度贷款问题；在短期中，可以采用现阶段所使用的利用行政命令阻止银行向融资平台放贷的方法，该方法在短时间内可以有效遏制地方政府债务扩张的趋势，但是该方法在防止地方政府债务扩张的同时，也放弃了利用融资平台进行有效建设和弥补市场失灵的机会。

1.秦德安，田靖宇.我国地方融资平台运行风险及控制研究[J].扬州大学税务学院学报，2010（3）

2.封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究[J].金融与经济，2010（2）

3.凌华，唐弟良，顾军.公司化运作的地方政府贷款风险控制[J].金融研究，2005（3）

4.方红生，张军.中国地方政府扩张偏向的财政行为：观察与解释[J].经济学（季刊），2009（3）

5.周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）

6.方军雄.所有制、制度环境与信贷资金配置[J].经济研究，2007（12）

7.刘伟，李连发.地方政府融资平台举债的理论分析[J].金融研究，2013（5）

8.周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作—兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004（6）endprint