包容性发展视角下新生代农民工市民化问题与对策研究

韦向阳刘 亮

（1.安徽省农民工研究中心，安徽阜阳 236041；2.安徽大学 商学院，安徽合肥 230012）

一、问题的提出

为寻找亚洲发展的新思路，2011年4月15日胡锦涛主席在博鳌亚洲论坛首次提出包容性发展的思想，基本主旨是为了解决全球化进程中世界发展的不平衡问题以及改革开放以来中国国内发展的瓶颈，主张全体社会成员都能公平合理地共享发展的权利、机会和成果，让发展成果惠及所有地区和所有人群。然而，对于中国改革开放30多年经济高速增长的辉煌成果，数以亿计的中国特色的农村流动劳动力——农民工并没有完全得以分享，新生代农民工①新生代农民工，根据学界的共识，指的是出生于20世纪80、90年代，在城镇打工而户籍仍保留在农村的农民工。甚至缺少公平的发展权利和机会。据国家统计局的数据显示，2011年新生代农民工总数达到8487万人，占全国外出打工农民总数的58.4%，已经成为农民工的主要组成部分，在我国社会经济发展过程中日益发挥着主力军作用。①国家统计局：《新生代农民工的数量、结构和特点》（2011-03-11）， http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。但是，他们却长期处在城镇和农村“双重边缘化”的困境中，既不能顺利融入城镇，又不能回到农村，进而可能影响社会经济又好又快的持续发展。2010年中央一号文件首次提出新生代农民工的概念，并要求着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。国家的“十二五”规划明确提出要积极稳妥地推进城镇化，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民。2013年政府工作报告建议政府要加快推进户籍制度、社会管理体制及相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化。刚刚结束的十八届三中全会、2014年中央经济工作会议与中央农村工作会议、中央城镇化工作会议，都把推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。新生代农民工无疑是其中最重要、数量最多的一个群体。政策的沿袭充分说明了新生代农民工市民化已经成为当前党和国家的重大战略任务。

新生代农民工市民化不仅仅是指农民工户口转移到城镇或到城镇定居，更重要的是要他们在思维方式、行为方式、生产方式、生活方式、价值观念、思想文化等方面向城镇市民转型。然而现实中城镇对农民工在经济上接纳，在政治、制度、文化上排斥的悖论，极度阻滞了农民工的市民化进程。可是，无论是理论，还是实践都说明，农民工的市民化特别是新生代农民工的市民化是包容性发展亟待解决的问题。首先，新生代农民工市民化是我国统筹城乡发展的必然选择。改革开放三十多年来，国民经济在整体发展的同时，发展的不平衡问题异常突出，其中最主要的是城乡之间的差距越来越大，存在着严重的发展的排斥性和对抗性问题。②邱耕田、张荣洁：《论包容性发展》，《学习与研究》2011年第1期。城镇与农村在发展的机会上不对等，发展的权利上不平等，发展的结果上没有共享，社会公正难以实现，导致社会矛盾趋于尖锐。新生代农民工作为农民工的主体，其市民化进程将会对我国经济的持续发展形成巨大的带动作用，有助于改变城乡二元结构和“三农”问题的解决，实现城乡统筹发展。其次，新生代农民工市民化是实现个人全面发展的需要。包容性发展的出发点和最终目的是人的发展，发展应该包括所有人的发展而不能只是某一部分人的发展。由于城镇是现代政治、经济、科技和文化中心，是现代物质文明、政治文明和精神文明的汇集地，农民工进入开放的现代化城镇，接受城镇文明的耳濡目染，在价值观念、思维方式、心理结构、言行举止、竞争意识等方面都将发生深刻的变化。③唐踔：《对我国新生代农民工市民化问题的几点思考》，《江西农业大学学报》2010年第21期。新生代农民工对城镇的生活习惯、消费理念更加认同，对教育、医疗、养老等社会保障提出了更高的要求，更有利于促进农民工自身全面的发展。最后，新生代农民工市民化是建设和谐社会的有效途径。城乡的“双重边缘化”使他们长期处于弱势地位，社会贡献与个人收益极不对称，由此产生的不平衡心理，可能引起价值观畸变、行为失范，威胁到社会的稳定发展。而新生代农民工的市民化则可以逐步消除城镇市民对农民工的偏见，形成社会主义和谐的城乡关系与城镇居民的新型关系。

二、新生代农民工市民化的基本现状

（一）中国特色的“半城镇化”现象突出

中国社科院发布的《2012年中国社会形势分析与预测》蓝皮书指出，2011年底我国城镇化水平已经突破50%。《2012年国民经济和社会发展统计公报》也公布2012年城镇人口为71182万人，占总人口比重的52.6%，比上年末提高1.3个百分点。但是，由于我国目前存在大量的“半城镇化”现象——我国城乡二元体制下城镇化进程中，农村人口向城市人口转移的一种不完整状态。换言之，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们的户籍仍在农村，致使其政治权利、劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面不能与城镇居民享有同等待遇，难以真正融入城市社会。所以，2012年城镇户籍人口占总人口的比例只有约35%左右，远低于所谓的城镇化率，这意味着有2亿多农民工没有成为真正的市民，出现许多饱受各界学者诟病的新的社会矛盾。

（二）我国城镇化水平的地区差异明显

农民工大量进城是我国城镇化水平提高的主要原因，然而由于农民工流动地区的不平衡，也引致了城镇化的地区差异。东部、中部、西部三大地区①本文基于经济发展水平，把我国大陆分为东、中、西三个区域，北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南共11个省、自治区为东部地区；山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南共9个省、自治区为中部地区；四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西和重庆共11个省、自治区为西部地区。之间无论是城镇化水平还是城镇规模、数量都存在较大差距。东部地区城镇化水平高且高于全国平均水平，城镇数量多且规模大；中、西部地区的城镇化水平低于全国平均水平，多以中小城镇为主，大城市较少。可能是由于东部地区的区位优势、国家的政策倾斜、经济发展速度及人力资本投入等因素，加上中西部农民工“孔雀东南飞”的流动选择，加速了东部地区的城市化进程。因此，新生代农民工市民化水平的地区差异也呈现出东中西之间的梯度分布状态。

（三）新生代农民工市民化程度的学理分析

国内学者采用不同的指标从不同方面测算出我国不同时期的市民化程度。刘传江等（2009）采用层次分析法，分别从生存职业、社会身份、自身素质和意识行为等四个方面设计指标体系，测得新生代农民工的市民化程度为45.53%。②刘传江、程建林、董延芳：《中国第二代农民工研究》，山东人民出版社2009年版，第130页。张裴（2011）以全国28个省市自治区的1595名新生代农民工为样本对象，从经济层面、社会层面、心理层面三个维度对市民化评价指标体系进行研究，认为他们已经处于中等市民化阶段，整个新生代农民工市民化水平达到了45%，其中六成以上人市民化超过40%。③张斐：《新生代农民工市民化现状及影响因素分析》，《人口研究》2011年第6期。李荣彬等（2013）采用全国106个城市的动态监测数据，对我国新生代农民工市民化水平的测量显示，目前我国新生代农民工的市民化水平为50.18%，已经达到了“半”市民化水平。④李荣彬、袁城等：《新生代农民工市民化水平的现状及影响因素分析——基于我国106个城市调查数据的实证研究》，《青年研究》2013年第1期。现有的研究成果基本都认为我国新生代农民工的市民化水平已经达到中等阶段，东部地区由于地域、政策因素领先于其他地区，地区内部之间的市民化水平差距在缩小。但是，仍有超过一半的新生代农民工并没有实现市民化，仍然处于既不能完全进城，也不能融入乡村与农业的尴尬境地。“城市让人们的生活更美好”是上海世博会的广告语，难道人们不包括为城市做出卓越贡献的新生代农民工吗？城市的发展本来就是包容性发展的成果之一。历史地看，城市是不同地区、不同背景、甚至不同民族、种族、宗教信仰、文化传统（如国际化的大都市），共同聚居、互相包容、相互渗透融合的物质载体。新中国的城市发展，特别是改革开放后的发展，更显示了发展的包容性。然而，市民们因为新中国成立后的制度安排形成的中国特色固化的二元结构，一直享受着城镇户籍制度上附带的劳动、就业、教育、医疗、卫生、社会保障、基础设施、公共服务及设施、政治参与等多项政治、经济、社会特权。广大的农民们，仅仅是因为农村的户籍而被排除在各种社会福利之外，似乎是三等公民。拥有农村户籍的新生代农民工们，虽然把自己的青春和热血献给了城镇、献给了非农产业，增加了城镇的GDP，用自己的辛苦换得了城市的美好，以自己的智慧和劳动让市民们生活得更美好。但是，他们却只能作为外来务工人员游离于城镇的主流生活，在闪烁的霓虹灯下、在自己的双手建造的摩天大楼下默默彳亍，黯然神伤，城镇并没有因为他们的辛勤工作而完全接纳他们。仅仅因为非市民的户籍，而遭受城镇的歧视和排斥。既得利益者的城镇需要他们的经济、生活贡献，却难给予同等的回报，连市场经济等价交换的基本规则都不能遵守，更不要说分享自己劳动的成果了。长此以往，城镇发展的活力、动力何在？城镇发展的目的何在？社会主义的优越性如何体现？改革开放何以持续？毫无疑问，国家的持续发展，新生代农民工的市民化问题就是其中的关键之一。问题解决的思路，应该是抛弃建国后形成的曾经的二元发展观，以包容性发展的视角，寻求新的路径。

三、新生代农民工市民化的困境

据国家统计局的调查显示，新生代农民工中坚决不回农村占8.1%，尽量留在城市，实在不行再回农村的占到37%；未婚的新生代农民工打算将来在城市定居的比例更高①国家统计局：《新生代农民工的数量、结构和特点》（2011 -03 -11）， http: //www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。，显示了新生代农民工非常强烈的市民化愿望，但实践之路却荆棘密布。学者们已对此展开了多方面的讨论，如果从包容性发展的视阈出发，新生代农民工市民化的瓶颈主要表现在以下几个方面。

（一）政治的不包容

1.制度壁垒坚固。建国后固化的以户籍制度为核心的城乡二元制度使城镇社会发展的包容性极度缺失，城乡二元结构导致城乡差距不断扩大、农民工的身份歧视等问题。新生代农民工虽然进入了城市却无法获得市民身份，致使他们处于一种“农村管不到，城镇管不着”的边缘化状态中。同时，由户籍制度衍生的教育制度、社会保障制度、医疗卫生制度等附加品，以及制度上的属地管理原则都将农民工排斥在城市生活的制度范围之外。②唐踔：《我国新生代农民工市民化的制约因素与对策建议》，《内蒙古农业大学学报》2010年第4期。没有城镇户籍的农民工虽然生活在城市、工作在城市，可是无法享受到与市民在就业、医疗、养老、子女教育和社会公共服务等方面的平等待遇。国家统计局最新的调查数据显示，新生代农民工中，单位或雇主为他们缴纳养老、医疗、失业、工伤保险的比例分别为7.6%、12.9%、4.1%和21.8%。③国家统计局：《新生代农民工的数量、结构和特点》（2011 -03 -11）， http: //www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。而城镇最低生活保障的对象为当地城镇户籍人口，农民工基本上没有享受该项保障的权利；依附于户籍的严格的学籍管理制度使得农民工子女教育问题得不到有效的解决，导致了贫困与社会地位的代际转移。

2.政治权利缺失。根据宪法规定，年满十八周岁的中华人民共和国的公民都享有选举权和被选举权，它具有平等性、普遍性以及不可让与性。新生代农民工是我国当然的公民，应该享有公民的一切权利。但从政治现状看，他们的政治权利在二元社会结构下处于“悬空”状态，既无法参与农村政治生活又不能融入城市政治生活。与上一代农民工相比，新生代农民工不仅积极争取自身的经济、社会权益，也希望在城市拥有自己的政治“话语权”。深圳总工会调查表明，46%的人希望选出更多的农民工人大代表，能够有更多的话语权；28.6%的人希望在工作地有参选资格。④深圳市总工会：《深圳新生代农民工生存状况调查报告》（2010-7-15），http：//acftu.people.com.cn/GB/67582/12154737.html。政治上的弱势地位表现在政治权利的被剥夺，缺少正规诉求渠道。农民工的意见呼声得不到响应，政府制定政策时很少会考虑他们的利益，缺乏为他们提供相关公共服务的意愿和职能，也导致农民工群体对政治的疏离感，加剧了城市社会对农民工的排斥，阻碍了他们的政治参与通道，进一步弱化了他们在就业市场上的竞争地位和维护合法权益的能力。

（二）经济的不包容

1.收入水平偏低。由于新生代农民工的知识水平、技术水平有限，进入城市后大多从事技术水平低、工作环境差、工作任务重、工资待遇低的劳动密集性工作。据国家统计局统计，新生代农民工中从事建筑行业的比例为9.8%，从事制造业的比例高达44.4%。⑤国家统计局：《新生代农民工的数量、结构和特点》（2011 -03 -11）， http: //www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。然而，收入水平却明显低于同等岗位的市民。全国总工会在关于《新生代农民工问题的研究报告》中指出，新生代农民工月收入为1727.27元，仅为城镇居民平均月收入的54.4%，同时比传统农民工低167.27元。①全国总工会：《全国总工会新生代农民工问题课题组关于新生代农民工问题的研究报告》，2010年3月。但是，城镇生活的成本较高，新生代农民工比上一代农民工更加认同城镇的消费方式，不再像父辈们那样勤俭节约，面对城镇相对较高的消费水平有些力不从心，大部分会成为“月光族”，甚至变成“啃老族”。另外，新生代农民工自身受教育机会有限，企业提供培训不足，改变自身经济地位的能力得不到提高。收入水平低和城市生活成本高的巨大反差让67.2%的新生代农民工认为“收入太低”是制约其市民化的主要原因。②国家统计局：《新生代农民工的数量、结构和特点》（2011-03-11），http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。

2.住房问题难以解决。近年来，随着城镇房价的高涨，新生代农民工的住房问题也越来越突出，他们在城镇中主要是租房或者单位提供集体宿舍。据国家统计局统计，43.9%的新生代农民工居住在单位宿舍，独立租赁住房的比例较低，租房的比例合计为36.8%，最重要的是新生代农民工中在务工地自购房的比例仅为0.7%。③国家统计局：《新生代农民工的数量、结构和特点》（2011-03-11），http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。他们居无定所，没有真正属于自己的家，相对于自己的微薄收入，在城镇生活已经艰难，居高不下的房价使城镇定居几乎是遥不可及的梦。同时，各城镇的经济适用房和廉租房只对具有城镇户籍的城市人提供，农民工享受不到这样的权益和待遇，从而引发城市病，一边是高楼林立，一边是棚户连片，见证了农民工在城镇住房上的不公平。新生代农民工尽管对农村依恋逐渐减少，可是，把青春奉献给打工的城镇后，由于不能在城镇定居，不得不选择回到农村，市民化的愿望就此破灭。63.2%的新生代农民工认为“住房问题”是制约在城市定居的重要困难和障碍。④国家统计局：《新生代农民工的数量、结构和特点》（2011-03-11），http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。

（三）社会文化的不包容

1.心理隔阂。由于城镇居民对农民工的偏见与歧视，认为农民工就是导致城镇脏乱差的罪魁祸首。各种城市病，如失业率较高、城市交通拥堵不堪、犯罪率和工伤事故率上升等问题似乎都与农民工有关，而没有看到农民工对城镇建设的贡献，甚至认为大量的农民工进城抢了他们的饭碗，因而，从心理上排斥和歧视农民工。此外，由于新生代农民工社会关系网络覆盖面普遍狭窄，多处在以血缘、地缘关系为主的初级关系网络中，常常会产生争执和摩擦，因个人的小利益不断分裂。在原有初级关系网络基础上建立起来的以业缘关系为主的次级关系网络，容易受到城市社会新的社会关系网络冲击与影响，难以适应城市业缘关系网络。⑤刘应君：《促进新生代农民工市民化的对策探讨》，《经济纵横》2012年第3期。其根源是二者长期形成的文化水平、价值观上存在的偏差，导致新生代农民工在城镇被“孤岛化”，社会关系网络结构呈现单一、封闭的特点，被排斥在城镇的主流社会关系之外，缺乏向上流动的机会和途径。另外，市民对农民工的社会隔离也会使农民工陷入道德困境，在与市民的交往中很容易因为一些小事诱发不必要的冲突。因此，缺乏群体依恋和心理认同是新生代农民工市民化的最大心理障碍。

2.文化冲突。正如二元户籍制度带来的“制度鸿沟”一样，农村和城镇的文化差异也是一道难以逾越的“鸿沟”。虽然新生代农民工较上一代农民工更认同城镇的价值观和文化，但是，在他们身上仍然存在着农村文明的影子，体现了城镇文明与农村文明的冲突。文化的差异性决定了异质文化间的不兼容性，异质文化这种固有的特性决定了两种文化相遇时必然会有一个互相排斥、互相冲突的过程。⑥江小容：《新生代农民工市民化问题研究》，《河南社会科学》2011年第3期。新生代农民工希望在价值观念和行为方式上向市民靠近，但现实状况和他们的心理预期存在差距，导致新生代农民工在城镇中生活没有社会归属感。另一方面，现在不少城镇要求在本地落户的农民工要达到高中及高中以上的文化程度，有的地方甚至要求达到大专文化程度，如上海明确要求在沪办理居住证者必须具有本科以上学历或者是特殊才能。而新生代农民工中文化程度为“中专”、“大专及以上”的比例分别仅为9%和6.4%，具有高中及以上文化程度的只有三成左右。①国家统计局：《新生代农民工的数量、结构和特点》（2011-03-11），http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。没有归属感及文化水平的差异使得不少新生代农民工在城镇落户仍然是可望而不可及的事。

（四）法治的不包容

在立法上，对新生代农民工该不该市民化、如何市民化、市民化过程中农民工享有哪些权益及如何维护这些权益等方面没有明确的规定。合法权益不明确、侵权收益高而成本低、维权成本高、得不偿失，使得农民工应有的权利没有合法化，合法的权利得不到有效保护。②简新华：《新生代农民工融入城市的障碍与对策》，《求是学刊》2011年第1期。如此，农民工对维护自身合法权益从抱有希望到失望，一旦遇到问题，要么忍气吞声，要么纵容犯罪现象的发生。新生代农民工在基本劳动权益的实现上虽然比上一代农民工有所提高，但仍然存在同工不同酬、无故拖欠工资、工伤事故和职业病发生率高、职业安全卫生保障不健全等问题。有数据显示2010年新生代农民工的劳动合同签订率只有61.6%，遭遇工资拖欠的人所占比例为7.1%，人均拖欠工资1538.8元，差不多相当于人均1.5个月的工资。③全国总工会：《全国总工会新生代农民工问题课题组关于新生代农民工问题的研究报告》，2010年3月。法律地位的不平等，法律实施上的不公平，使得农民工的合法权益得不到有效的维护，市民化过程得不到法律保障，阻碍了新生代农民工市民化进程的脚步。

以上分析可以看出，无论是在政治上、经济上、文化上还是法治上，仍存在着阻碍新生代农民工市民化进程的相互影响、相互制约的（图1所示）非包容性因素。收入水平低决定了住房问题难以解决和社会关系缺少向上流动的机会，立法缺失导致了政治权利的边缘化，归根结底在于二元制度及一切不平等的制度安排，导致新生代农民工没有共享经济发展成果，在权利、机会、规则及分配上都被置于不公平、不公正的地位。因此，需要用包容性的发展思路，构建政治、经济、文化与法律的新机制，推进新生代农民工完全彻底的市民化。

图1 新生代农民工市民化影响因素图

四、新生代农民工市民化的路径选择

虽然国内外的学者为新生代农民工市民化提出了相当多的策略研究，但是，由于我国城乡二元社会结构的长期性、城镇化的过程性、市场经济的趋利性和社会利益结构的凝固性，收效甚微④全国总工会：《全国总工会新生代农民工问题课题组关于新生代农民工问题的研究报告》，2010年3月。，而包容性发展的思路可以更好地解决上述的社会分割、发展不均衡与固化性问题，更好地推进新生代农民工合理有序地融入城镇。

包容性发展理念强调共享性和公平性。共享性和公平性是包容性发展的两个基本特征，共享即全体国民都能公平合理地分享经济社会发展成果，社会公平包括权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。⑤邱耕田、张荣洁：《论包容性发展》，《学习与研究》2011年第1期。包容性发展理念要求工业反哺农业、城市支持乡村、市民包容农民，其本质是农民或农民工在参与、共享中获得发展。⑥刘祖云、周家明：《我国城乡二元结构破解之道：基于包容性发展的视角》，《南京工业大学学报》2012年第1期。包容性发展是促进我国社会公平正义的重要途径。全体社会成员都能共享社会发展的权利、机会和成果。共享是其核心价值，是权利公正、机会公正、规则公正和分配公正的集中诠释和鲜明表达。⑦阮博：《论包容性发展的价值向度》，《理论建设》2012年第2期。而发展过程的公平性是包容性发展的本质要求，发展成果的共享性是包容性发展的重要目标。包容性发展模式就是通过保障包括弱势群体在内的所有国民的发展责任、发展能力、发展机会和发展利益，来应对发展面临的持续性挑战。①高传胜：《论包容性发展的理论内核》，《中国经济转型与发展研究》2012年第1期。包容性发展必须实现机会公平、政策公平、环境公平，最终实现分配公平。②王翼：《“包容性发展”：全球化语境中的时代命题——兼析“包容性发展”的中国要义》，《世界经济与政治论坛》2012年第4期。新生代农民工的市民化就是使之共同参与、实现共享与公平发展的过程。

（一）坚持科学发展原则

城乡之间发展的排斥性和对抗性是我国城乡之间、地区之间发展不平衡的主要原因，农民工即是为消解这种不平衡而进行乡→城流动的特殊现象。只要这个差距和不平衡继续存在，农民工这一群体就不会消失。这就要求政府要坚持把发展作为第一要务和原则，坚持以经济建设为中心，加快转变经济发展方式，推动东中西部地区、城乡之间经济的统筹发展。大力发展县域经济，改善县城和中心城镇的就业、创业条件和人居环境；加强基础设施建设，提高综合承载能力和对农民工的吸纳能力，促进农民工及其家属向小城镇聚集。③全国总工会：《全国总工会新生代农民工问题课题组关于新生代农民工问题的研究报告》，2010年3月。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展，坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量原则。随着乡镇地区经济的发展，当地农民可以就地市民化达到城镇生活水平，外出务工的愿望降低，外出务工人数自然会减少，不仅减少了大城市的人口压力，也对我国城镇化质量的提高、东中西地区差异的化解起着促进作用。中心城市经济的持续发展也会增强对农民工的社会容纳度，为弱势群体提供更多的公共服务，扩大公共服务范围。也就是要先把蛋糕做大，才能合理地进行分配。

（二）逐步消除体制性障碍

包容性发展强调发展的公平性，首先应该是制度供给的公平性。而以往的城乡二元结构带来的制度性不公平是包容性发展不足的深层次原因。为了赋予新生代农民工平等的公民权，要继续深入推进户籍制度改革，实现城乡之间户籍制度管理一体化、劳动力市场一体化，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。剔除附加在户籍制度上的教育、医疗、养老等城乡居民不平等的社会福利制度，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，让新生代农民工与市民享有同等的医疗保险、养老保险和失业保险等社会保障权利，逐步打破城乡分割的传统社会管理格局。当前有两种政策模式选择:一种是在城镇中构建双重社会政策体系，为城镇中的农民工单独建立一套与城镇市民不同的政策服务和管理模式；二是城乡一体化的政策模式，农民工与城镇市民享有统一的社会保障和政策服务。第一种模式在城镇中会形成新的二元结构，第二种模式很好地践行了包容性发展的理念，体现了公平原则。所以，需要政府部门深思的是如何更好地实现城乡一体化，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展，这应是解决未来农民工发展问题的治本之策。④刘文烈、魏学文：《关于新生代农民工市民化问题的思考》，《东岳从论》2010年第12期。

（三）优化国民收入分配机制

发展成果的全民共享当然包括新生代农民工群体。然而农民工与市民之间的贫富差距、社会地位、就业歧视现象仍然存在。农民工在初次分配获益较小，基本上被排斥在再分配的体系之外。因此，首先要提高城市最低工资标准，尽快建立科学规范的农民工工资增长机制和支付保障机制，保障农民工工资收入能够稳步增长，并按时足额发放；建立完善工资支付监控制度、信用评价制度和失信惩戒制度等长效机制。⑤王金水：《新生代农民工市民化探析》，《黄河科技大学学报》2011年第4期。其次，要优化国民收入分配政策，不仅要实现工资待遇的公平，还要有效调节收入差距，使低等收入者收入明显增加，扩大中等收入群体，减少贫困人口。综合发挥政府的财政政策、货币政策和收入政策作用，注重效率的同时更加关注公平，让全体社会成员实现分配公平，共享经济发展成果。新生代农民工收入水平的提高、收入公平性的增强解决了阻碍他们市民化的经济问题，为其在城市定居奠定稳定的经济基础。

（四）坚持公共服务均等化

发展环境的公平性是包容性发展的内在要求，这就要求新生代农民工能够公平地获得政府提供的公共服务。城市要做好接纳他们的思想准备和物质准备，把农民工纳入城市公共服务体系，将户籍和公共服务脱钩，对农民工实行属地管理；提高农民工所居住城市社区公共服务的供给能力，增加公共服务领域的投入，消除城市社会化服务的城乡歧视，让新生代农民工共享经济发展成果。2013年政府工作报告中提到要把人均公共服务经费提高到30元，比2009年翻一番，最重要的是要更好地覆盖农民工群体。具体来说，就是要满足新生代农民工在教育、医疗及社会保障方面的市民待遇，解决好新生代农民工子女的教育问题，将农民工子女的义务教育和学龄前教育都纳入城市教育规划和管理，建立更加灵活的学籍管理制度，规范收费标准；加大对以公共廉租房、经济适用房为重点的保障性住房供应力度，为农民工特别是新生代农民工中的低收入群体廉价租房创造有利条件。刚结束的中央农村会议提出，要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，这样既可以解决城市内部的二元结构，也降低了城镇化的门槛。住房问题的解决有利于提高新生代农民工定居城市的可能性。只有让新生代农民工劳有所得、住有所居、病有所医、学有所教，实现新生代农民工市民化的“软着陆”，才能让更多的农民工在城市“留得住”。

（五）构建法律保障机制

农民工既有融入城市化的可能，也有被边缘化的可能，关键取决于能否保障他们的合法权益。面对时常发生侵害农民工合法权益的现象，政府应该积极制定相关的法律法规，坚决予以打击；确定农民工社会地位的公平，享有同城市居民同等的就业权、择业权、社会保障权和劳动保护权。针对农民工法律意识淡薄、维权成本高等问题，政府应当建立并完善对于农民工的法律援助措施，降低其维权成本，切实做好农民工的法律保护。而且要强化地方政府对农民工权益保障的责任，将农民工权益保障问题纳入政府年度综合考核和领导干部政绩考评指标体系中来，改变地方政府唯GDP的政绩倾向。①胡杰成：《新生代农民工市民化的现状、障碍与促进对策》，《农村经济》2011年第4期。以此实现法律上的公平，使新生代农民工真正摆脱经济政治边缘化、弱势化的状态，为其顺利实现市民化提供法律保障。

（六）提高自身素质，化解文化差异

新生代农民工具有融入城市的强烈愿望，却往往受自身知识水平的限制不能满足城市新兴产业的需要，“民工荒”现象在一定程度上说明了农民工供求的结构性矛盾。②李景平、程燕子、汪锐：《我国新生代农民工市民化的发展路径》，《西北人口》2012年第4期。因此，新生代农民工要从思想上认识到提高自身综合素质的重要性，这需要政府、企业和新生代农民工共同努力。政府要提供适合农民工的多种培训途径，增加财政资金扶持力度，加强对农民工的继续教育和技能培训，满足新生代农民工的职业发展需要，创造共享经济发展成果的条件；企业要加强员工入职培训教育、爱岗敬业教育和法律法规宣传，提高他们的法律意识和自我保护意识；农民工要增强自身学习的自觉性和主动性，积极参加各种技能培训提升自身的人力资本，以适应技术改造和产业升级的需要。同时，要加强新生代农民工文化建设，提高其思想道德素质和文化水平，学习城市的价值观和行为方式，培养农民工的市民意识，逐步缩小与城市居民之间的文化差距。此外，要大力宣传农民工先进事迹，宣传他们对城市建设的作用，营造新生代农民工融入城市的良好氛围；开展城镇居民和农民工的社区活动，加强二者之间的联系，消除市民对农民工的偏见和社交隔离，增强二者之间的认同感，为农民工更快地融入城镇文明奠定文化基础和心理基础。

图2 新生代农民工市民化实现路径结构图

新生代农民工的市民化迫在眉睫，社会各方理应协同创新、统筹安排、各司其职。政府要深化制度改革，扩大公共服务覆盖面，完善法律保障机制；企业要履行社会责任，提供更多的培训机会和更多的就业机会，不损害农民工的应得利益；农民工个人要积极提升自身能力，维护自身合法权益；城镇居民要改变以往对农民工的偏见，主动接纳他们并帮助他们实现市民化（图2所示）。

总之，新生代农民工市民化是提高我国城镇化水平和质量的必要途径，是我国实现城乡一体化的实践创新。现阶段，我国新生代农民工市民化水平仍然不高，困难重重，各种障碍之间环环相扣，牵一发而动全身，根本原因就是社会发展的包容性大量缺失，这就需要我们遵循包容性发展理念的要求，走包容性发展道路，以发展为第一原则，壮大经济整体实力；以制度改革为根本，实现制度与权力上对农民工的包容性；促进收入分配公平化，提高农民工的收入水平；实现公共服务均等化，力争公共服务对农民工的全面覆盖；建立健全保护农民工权益的法律保障机制，实现农民工合法权益有法可依、有法必依；消除“文化鸿沟”，实现城乡文明的一体化，最终实现新生代农民工与市民共享经济发展成果及权利、机会、规则和分配的公平性。