改革绝不会是一帆风顺的

徐世澄

【摘要】墨西哥新政府组建以来，强调进行全面的、重大的政治、经济和社会改革，以实现国家的可持续发展。在教育领域，调整教师评估和提升制度，提高基础教育质量，恢复国家在教育体制中的主导地位。在能源领域，进行油气改革和电力改革，废除私营企业不得参与石油勘探和开采的禁令，实行公私共同开采、利润共享模式，对Pemex进行财政改革、结构改革和机构重组，促进能源产业现代化。在财政领域，建立更加公正、简明、进步、透明的税收制度，促进经济的增长。涅托执政以来，这些改革都取得了一些进展，但也遇到了不少问题和挑战。墨西哥的改革任重道远，决不会是一帆风顺的。

【关键词】 墨西哥 涅托 教育改革 能源改革 财政改革

【中图分类号】D73/77 【文献标识码】A

2012年12月1日，前墨西哥州州长培尼亚·涅托成为墨西哥第66任总统，任期6年。这位46岁的革命制度党人的宣誓就职，标志着革命制度党在连续执政71年又在野12年后东山再起，重新执政。在就职演说中，涅托再次强调将进行全面的、重大的政治、经济和社会改革，这包括五条主线：实现国家和平与安全；减少贫困，缩小贫富差距；实现社会教育公平，提高整体教育水平；实现经济稳定、可持续发展；承担国际责任，积极参与国际事务等。此外，他还提出了旨在实现这些变革的13条举措，涉及司法、教育、经济、财政及社会福利等各个方面。

在就任总统的第二天，即2012年12月2日，涅托总统便与国内三个主要政党的领导人——前执政党国家行动党主席古斯塔沃·马德罗、左翼政党民主革命党主席赫苏斯·桑布拉诺和革命制度党代理主席克里斯蒂娜·迪亚斯——共同签署了“墨西哥协定”。该协定共分五个部分：看法、协议、2013年预算协议、工作方法和对改革的承诺。这一协定就在多个领域如何实行改革达成了共识。

迄今为止，墨西哥国会已先后讨论通过了涅托向国会提出的教育、通信、财政和能源等改革方案。本文重点分析涅托提出的教育、能源和财政三项重大的改革。

教育改革

涅托的教育改革是“墨西哥协定”框架内的重大改革之一。“墨西哥协定”提出要达成一个公平和有质量的教育协议。教育改革的目的有三个：一是提高基础教育的质量，教育质量的提高将体现在“国际学生评估项目”（PISA）①的结果上；二是增加高中和高等教育的就读人数，同时提高教学质量；三是使国家在全国教育体制中的主导地位得以恢复。这次教育改革旨在彻底改变墨西哥的教育制度，调整教师的评估和提升制度，并希望通过教育改革，使学生拥有更好的教师，学到更多、更好的知识，使教育成为墨西哥改革的动力。

教育改革的主要内容是：其一，建立教师职业服务机制，根据教师的业务水平和业绩进行选拔、晋升和保留职位。结束由教师工会控制教师岗位和工资的制度，改由国家教育评估委员会（Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación，INEE）来决定教师岗位和工资。其二，规定全体教师必须通过考核，才能获得教师资格。其三，建立教育信息和管理制度，统计墨西哥究竟有多少学校、老师和学生。通过教育改革，要将教育开支用于提高教育质量和改善教育设备。目前教育经费浪费巨大，许多教育开支被教育工会的官僚侵吞。

2012年12月10日，涅托总统将教育改革方案递交给众议院，同年12月20日众议院通过，12月21日参议院通过。2013年2月25日，联邦政府正式颁布教育改革方案，2月26日在联邦政府《官方日报》上予以公布。为落实教育改革，涅托总统又向国会提交了教育总法（la Ley General de Educación）、全国教育评估委员会法（la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación）和教师职业服务法（la Ley General del Servicio Profesional Docente）三项法律。墨西哥众议院和参议院先后于8月22日和23日通过了教育总法和全国教育评估委员会法，并于9月1日和3日先后通过了教师职业服务法。9月10日，涅托总统正式颁布这三项法律，9月11日联邦政府的《官方日报》公布了这三项法律。根据教师职业服务法，每个教师有三次考核的机会，如三次考核均不合格，便将失去教师资格，不能再当教师。

长期以来，墨西哥全国教师工会（SNTE）势力强大，阻碍教育进步并影响政治。全国教师工会的领导权一直由埃尔瓦·埃斯特尔·戈迪略（Elba Esther Gordillo）把持，她是墨西哥最有势力的政客之一，2002年至2005年她曾任革命制度党总书记，后因从事分裂活动，于2007年被开除出党。她领导的教师工会侵吞政府的教育经费，凭借权力，按照自行设定的方式招聘教师，允许教师职位可以不经过考核一代接一代继承，并擅自将教师职位进行买卖等，因此，戈迪略及其领导的教师工会成为阻碍教育改革的绊脚石。为使教育改革顺利进行，墨西哥司法机关以贪污和洗钱等罪名，于2013年2月27日将戈迪略逮捕，并对她进行审判。

墨西哥基础教育极其薄弱，青少年失学率居高不下，教育资源分配不均衡，教师队伍臃肿、人浮于事，教学水平低下，尤其是在边远地区的乡村和印第安人聚居的地区，教育水平更低，教学设施落后。在上一次全国教师评估中，有70%以上的中小学教师考核不合格。在经济发展与合作组织的PISA评估中，墨西哥在34个成员国中排名最后。由此可见，墨西哥的教育改革迫在眉睫。

为改变教育局面，涅托整顿全国教育制度，以教学能力为标准对教师进行评价和提升，削弱教师工会自行招聘的权力，提高学校的自主权，并在全国范围内进行调查，对所有教师和学生信息进行登记，以提高教育的质量和教师的水平。

涅托的教育改革方案虽然在国会中比较顺利地通过，但是，却遭到了广大中小学教师的反对。原因之一是，不少边远地区和印第安人居住地区的教师水平比较低，他们害怕评估不及格后，被开除，失去工作。在得知墨西哥参议院通过教育改革方案之后，全国教师协调委员会（CNTE）的数千名教师和“我是第132个”组织一起进行抗议。2013年9月1日，墨西哥首都爆发了反对教育改革的大规模抗议活动，示威者封锁了墨西哥城好几条主要街道，与防暴警察发生了冲突。在格雷罗、米却肯和恰帕斯州，教师抗议活动不断。在格雷罗州，抗议者一度包围议会大楼，迫使议员们出逃到其他城市。

笔者认为，涅托教育改革的出发点虽然很好，但其所出台的改革措施既缺乏深入的调研，也没有从墨西哥的现实出发采取循序进行的策略。目前实行的统一考核办法，在全国城乡教师队伍中“一刀切”，对乡村教师极不公平，他们其中的很多人都因失去教师资格而失业，同时也使穷乡僻壤的学校缺乏给孩子们上课的教师，甚至可能动摇墨西哥农村教育的基础。政府应因地制宜，采取措施使教师通过培训得到提高后再进行考核，从而使学生们得到健康、优质的基础教育环境。

能源改革

能否通过和实施能源改革，是涅托上任后最严峻的考验。教育改革和电信改革只是触动了教师工会和垄断企业美洲电信这两大利益集团的“奶酪”，而能源改革对涅托来说意义更为重大，是其宏伟改革计划能否实现的试金石。

墨西哥油气资源非常丰富，是世界十大产油国之一。1917年墨西哥宪法赋予墨西哥政府永久独享全部地下资源的一切权利。1938年，卡德纳斯总统援引宪法第27条驱逐了美英石油公司，推行石油国有化并创建了掌管国家油气资源的墨西哥国家石油公司（Pemex）。时至今日，Pemex已成为仅次于巴西国家石油公司Petrobras的拉美第二大油企。但是，它同时也肩负了过多责任。首先，Pemex承担的税负过高。根据墨西哥《金融家报》的报道，2001～2011年间，Pemex对联邦政府的纳税额增长了130%，所纳税费约占Pemex销售额的40%～70%，这使Pemex不堪重负，面临严重财政困难。其次，机构臃肿和效率低下。作为一家超大型油企，Pemex拥有雇员近15万人，支付退休金的人数超过7万人，工人养老金是Pemex的一项沉重负担。目前Pemex的养老金赤字已高达1000亿美元。此外，Pemex人浮于事、效率低下。石油产量不仅跟不上反而逐步下降，导致收益也大幅下降，甚至亏损。数据显示，2004～2011年，Pemex的原油日产量从峰值时期的380万桶逐年下滑至296万桶；而2007至2011年的五年间，Pemex累计亏损高达290亿美元，仅2012年稍有盈利。

而且，近年来，墨西哥的石油储量、生产和出口相继大幅下滑；与此同时，人口的增长导致国内成品油和天然气的消耗量迅速增加，以致这个油气资源大国反而严重依赖进口。这种局面主要是由于墨西哥石油的生产和开发能力不足所致。由于禁止私人投资，Pemex的炼制能力长期受限，目前墨境只有6家炼制厂，总炼制能力只有日均154万桶。如这一趋势继续下去，到2020年，墨西哥有可能成为原油净进口国。这种越来越紧张的油气消费倒逼政府重拳改革，以焕发Pemex的市场活力。另外，随着墨西哥湾深海油田及页岩气田的发现，墨西哥可采油气资源储量大增。然而，其超过一半的石油储量位于深水区，由于墨西哥本国资金短缺、技术经验匮乏、勘探设备简陋，难以独立进行开采，因此，它迫切需要吸收外资，引进先进技术。在内推外拉之下，墨西哥的能源改革已箭在弦上、不得不发。

但是，要改革并非易事。仅靠Pemex目前的能力和技术无法扭转墨西哥能源产量不断下降的现状，同时墨西哥宪法禁锢着国有能源产业，明令禁止国家石油公司与帮助分担勘探和开采石油风险和成本的第三方签订合资合同，使得私人资本和外资无法涉足其中。例如宪法第27条涉及碳氢化合物的内容明确规定：“不得批准任何特许权或合同……国家根据各自监管法规定的条款行使开采这些物质之权。”宪法同时规定，碳氢化合物和基本石化产品是公共部门应“专属”负责的“战略领域”。而监管法第27条至少从两个方面超越并进一步细化了宪法条款。其一，它规定国家并非独享石油开采一项活动，而是享有探测、开采、精炼、运输、存储、经销、直接销售原油和精制油等所有经营活动的权利。因此，根据监管法，私人企业（无论国内还是国外）都被禁止参与油气资源的一切经营。其二，监管法规定，国家只能通过Pemex推进石油经济，由此赋予了Pemex垄断这些经营活动之权。

基于这种法律限制，涅托推动能源改革就必须修改宪法，不过他有意避开了关键性的内容，以减弱反对强度。他多次强调，能源改革不是将石油私有化，政府仍将有百分之百的控制权。事实上，在公布方案之前他反复字斟句酌，自我阉割了部分可能引起较大争议的内容。2013年8月12日，在比原计划的公布时间延迟一周之后，涅托正式向国会提交了他的能源改革方案，内容包括令人瞩目的油气改革和电力改革。涅托声称能源改革的核心目标是“提高生产率和竞争力，创造就业和保障墨西哥人和公司获得更低廉的能源价格”。虽然该方案提议修改限制外国投资的法律，但离投资者的期望颇远，比如提案虽提出允许外资投资石油行业，但仅限于同Pemex建立联合企业，性质也仅限于利润分成而非生产共享，也就是说届时Pemex支付给外国石油公司的报偿是现金而非生产的石油。即使如此，该方案实际上放宽的领域主要是开发墨西哥深水油气和页岩气储备，这两者都是墨西哥亟待开发但因为缺乏资金和技术而无力开发的领域，那些开发成本较低的陆上和浅水油气储备无疑仍将由Pemex独自经营。涅托主张，墨西哥应摆脱“意识形态的挟持”，而以巴西为“样板”，采取发售股份等多种形式，力促私人资本与国家联手。

尽管涅托的改革并不彻底，只打开了一个缺口，即同意开放利润分享协议而非生产协议，但相对于Pemex70余年独家垄断墨西哥一切能源活动而言，这已是一个巨大的进步。毕竟，涅托虽然可以获得政治盟友的支持，但民意仍是一个巨大的钳制性力量。时至今日，许多墨西哥人仍将Pemex看作是国家独立的象征，中小学生每年3月18日都还在庆祝石油国有化的伟大胜利。石油始终是墨西哥民族主义情绪的集结地。浓厚的民族自豪感和民族认同意识，在未来仍将影响墨西哥能源改革的深度。

此次能源改革的核心内容是对墨西哥宪法第27条的第七段和第28条的第四段内容进行修改。在油气改革方面，废除私营企业不得参与石油勘探和开采的禁令，实行公私共同开采、利润共享模式，即墨西哥政府允许私营企业与墨西哥国家石油公司共享墨西哥油气的开采权，允许私企在原油提炼、石化、原油运输和储存等方面进行投资；对Pemex进行财政改革、结构改革和机构重组，增加Pemex财政透明度，及时公布账单等。这次能源改革的重中之重是Pemex的改革。“我们还将对墨西哥国家石油公司进行重组，在全球性挑战日益增加的情况下，我们将会把公司分成两个部分，”涅托说，“一个负责石油和天然气的勘探和开发，一个致力于石化燃料的工业加工。整体而言，Pemex将有更大的经营和管理自主权，变得更有效率、更现代化。”

除此之外，改革法案还对电力领域改革提出了目标。据报道，电力改革的内容涉及改变目前允许私营部门发电却不能商业出售的现状，从而降低墨西哥高企的电价，但依旧保留国家电力系统和输电配电网络服务的国有性质等。

显然，此次能源改革的目的是促进能源产业现代化，打破Pemex和国家电力公司长期垄断的局面，以增加投资、降低成本、提高产量，引进先进技术，减少汽油、柴油和天然气的进口，扩大就业，使墨西哥继续保持石油生产和出口大国的地位，使Pemex运营更有效且更现代化。

然而不能忽视的是，此次墨西哥能源改革法案依然存在很多局限性。墨西哥政府一方面希望本国私人资本和外资投入墨西哥的油气勘探和开采，另一方面又强调未来墨西哥的石油储备和收益都将继续处于国家的掌握之下，政府并不寻求在该领域内进行私有化运作。这似乎显得有些纠结。实际上，出于政治上的考虑，这次涅托提出的改革方案是折中的方案。

涅托的能源改革议案得到了最大的反对党国家行动党有条件的支持，但却遭到民主革命党等左翼政党的反对。2013年11月17日，民主革命党在首都索卡诺广场举行由数千人参加的集会。会上，民主革命党创始人瓜乌特莫克·卡德纳斯发表演说，指责涅托提出的能源改革是企图搞私有化，要求就能源改革举行全民公决。该党主席桑布拉诺认为，Pemex需要现代化，但没有必要修改宪法。为此，墨西哥参众两院进行了旷日持久的讨论。直到2013年12月，参众两院先后于11日和12日通过了能源改革法案，将修改宪法允许私有资本和外国能源公司进军本国油气领域，以提高能源产业的生产力与竞争力，从而推动本国经济的增长。

2014年7月17日～8月8日期间，墨西哥国会参众两院经过激烈讨论修改后批准了油气法、电力产业法等9部相关法案，并对外资法、矿业法、公私合营法等12部已有法案进行了修改。随后，涅托于当地时间11日签署了包括石油、天然气和电力改革在内的能源改革法案。这一法案的签署，意味着培尼亚·涅托自2012年末上任以来承诺推进的且被外界广为期待的墨西哥能源改革方案终于落地，这同时也宣告墨西哥长达76年的能源垄断体制被打破，上百亿的私营和外国投资将涌入墨西哥，进行能源开发。

对中国石油企业来说，墨西哥能源改革既是机遇，又是挑战。中国是墨西哥的全球第二大贸易伙伴。但是，迄今为止，墨西哥向中国出口的原油很少，2008年前为零，2009年全年墨西哥向中国出口原油只有5万吨（5000桶/日），2010年为120万吨（2.4万桶/日），2011年为170万吨（3.4万桶/日），2012年为110万吨（2.2万桶/日）。中国在墨西哥石油业的投资也微乎其微。但涅托就任总统后，墨西哥政府开始重视发展与中国的友好合作关系。随着涅托总统访华与习近平主席出访墨西哥，以及两国签署《中华人民共和国和墨西哥合众国联合声明》，中墨两国在能源合作方面迈出了重要一步。

加强同中国企业的合作是墨西哥政府实行多元化发展战略的需求，墨西哥能源改革无疑会为中国带来良好的机遇。但是，由于墨西哥能源改革存在风险，目前全球各大石油公司仍在静观其变，中国企业也在等待时机。但我们也应该看到，墨西哥能源市场国际竞争性强，特别是美国几家大石油公司对墨西哥石油业觊觎已久，正跃跃欲试、伺机以待，更不会轻易把机会让给他人。此外，虽同为拉美国家，但墨西哥不像委内瑞拉等国，不允许用石油来还贷款，而只能用现金。这些都是中墨能源合作中不能忽视的因素。

财政改革

2013年9月14日，涅托总统向国会提出财政改革方案，财政改革的三个目的分别是：第一，建立一个新的全面的社会保护网，即建立一个全面的社保制度，一个全面的养老金（退休金）制度和失业者社保体制，确保墨西哥老年人在退休后有基本收入，能享受有效的医疗服务。因此，这是一项社会改革。第二，建立更加公正、简明、进步、透明的税收制度。第三，促进经济的增长。

新的税收制度的具体内容包括：第一，在全国范围内，统一增值税为16%，取消原来边境地区的11%的优惠增值税；通过了对垃圾食品和可乐等饮料增加税收以减少肥胖的法案。第二，增加对高收入者（年收入高于50万比索，约3.8万美元）和企业集团的所得税。年收入50万比索至75万比索的人缴纳31%的所得税；收入在75万比索至100万比索之间的，缴纳32%的所得税；收入在100万至300万比索的，缴纳34%的所得税；收入在300万比索以上的，缴纳35%的所得税。对企业集团不再按集团收税，而是按每个企业征收税收。第三，新增加价值在350万比索（27.2万美元）以上的住房买卖的增值税。第四，为减少墨西哥人的肥胖，对垃圾食品征收5%的新税，对汽水（可乐等）每公升征收1比索税收。第五，增加对交易所利润10%的税收，增加红利的分配税。

2013年10月20日，众议院通过财政改革，30日，参议院通过财政改革。国家行动党议员全部投反对票，民主革命党一部分议员投票赞成，一部分议员反对。据估计，按原来的方案可增加占PIB（国内生产总值）1.4%的税收，经过修改后的方案，只能增加PIB的1.1%。墨西哥目前税收收入占PIB的13.7%左右，而拉美国家平均税收收入占PIB的18.4%。财政改革将使墨西哥在2014年增加178.3亿美元（2300亿比索）的税收收入，到2018年增加的税收收入约占PIB的3%。

从涅托执政以来的情况看，他所推行的各项改革取得了一定的进展，但也遇到了不少问题和挑战，特别是能源改革在推行过程中遇到了其他主要政党和部分民众不同程度的反对和抵制。今后，涅托的改革任重道远，决不会是一帆风顺的。

注释

PISA（Programme for International Student Assessment）是国际学生评估项目的缩写，是一项由经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）统筹的学生能力国际评估计划。墨西哥是经合组织的成员国之一。主要对接近完成基础教育的15岁学生进行评估，测试学生们能否掌握参与社会所需要的知识与技能。通过PISA测试这一国际性的科学的评价方法，可强化对考生知识面、综合分析、创新素养方面的考查。

责 编/武 洁