土地流转国土部门如何作为浅析

□程龙

党的十七届三中全会召开后，随着新一轮农村改革的深入展开，“土地流转”一词开始风靡全国。2013年，在刚刚闭幕的十八届三中全会上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，并与国有土地同等入市、同权同价。那么，国土部门如何落实好、贯彻好十八届三中全会精神呢？笔者认为，要解决这一问题应当厘清一个认识、突出三项工作、加强三个方面的探索，才能支持、服务好土地流转工作。

一、厘清一个认识

当前，大部分基层国土资源部门会认为土地流转属农业结构调整的范畴，其相关工作是政府和农业部门的事情，和自己毫不相干。于是乎，事不关己，高高挂起。其实不然，土地流转工作不仅涉及农村集体土地确权发证、土地整理开发、城镇化建设等诸多方面，而且涉及到农村、农民生活的方方面面，涉及社会的稳定大局，是一个以政府为主导，以农民为主体，多部门共同支持参与的系统化工程。因此，走出认识误区，提前介入、主动服务、科学谋划、跟踪管理，是基层国土部门义不容辞的责任。

二、突出抓好三项工作

突出抓好三项工作，主要是指基层国土部门在土地流转过程中要对必要的基础设施用地提供保障通过土地整理项目的实施及农村集体土地确权发证工作为土地流转营造良好环境，充分发挥好推手作用。

一是突出做好用地保障服务，助力合作社快速发展壮大。当前，土地流转的主要形态为合作社、农业公司。因此，基层国土部门为合作社必要的设施用地提供优质的保障服务，是合作社快速发展壮大的重要支撑。2008年，孟州市城伯镇东后津村张胜利成立麦丰合作社之时，城伯镇国土资源所主动登门了解发展需求，实施跟踪服务,及时与系统上级结合，为其办理了相关用地手续，使麦丰合作社顺利建设了4000平方米的标准种子仓库，为合作社的发展打下了坚实基础，使其在以后与河南农科院的合作中，能够及时抢占先机。几年来，该合作社先后引进繁育郑麦9023、花培8号、郑麦7698等小麦良种15个，年回收小麦种子800万公斤以上。2010年50亩连片小麦超高产攻关田平均亩产达到718公斤，玉米平均亩产812公斤，实现了两季亩产超“吨半”；2011年510亩小麦攻关田平均亩产达728.9公斤。孟州市连续创出500亩、1万亩、10万亩和25万亩以上全国小麦高产纪录。目前，麦丰合作社辐射带动周边4个乡镇30余个行政村3000多户农民，小麦繁育良种达2万亩。优质的保障服务，不仅使合作社快速发展壮大，而且还达到了粮食增产、群众增收的良好社会效果。

二是突出做好土地整理项目实施，助力土地流转规模化经营。土地流转以规模化经营为突出特点，土地平整连片、灌溉条件良好、方便大型机械作业的地块才更适宜土地流转。而孟州市岭、滩、平原三分天下的地貌特征和部分乡镇的低产田、旱地及望天收田，根本不利于连片耕作和流转。为此，近年来，孟州市持续不断地开展土地整理：

——2005年实施了总投资1183万元、规模为660.00公顷的南庄镇土地整理项目和总投资1348万元、规模为748.69公顷的东小仇镇土地整理项目。

——2007年实施了总投资2452万元、规模为1992.04公顷的槐树乡土地整理项目和总投资1106.49万元、规模为712.47公顷的城伯镇土地整理项目以及总投资1157.09万元、规模为813.70公顷的西虢镇等两个乡镇土地整理项目。

——2008年实施了总投资2100万元、规模为1382.38公顷的谷旦镇土地整理项目。

……

土地整理项目的持续实施，为孟州市土地流转创造了良好的条件，营造了良好的环境。据悉，目前孟州市超过50%的耕地已经集中到农业公司、合作社以及养殖能手、种粮大户手中。南庄镇流转土地占全镇耕地总面积的80%以上，南庄镇上口村、城伯镇城伯村、槐树乡刘庄村和上河村等村流转的土地都占其拥有耕地面积的90%以上。田丰种植合作社2013年流转土地1700亩，金果果专业合作社2013年流转土地1000亩。土地大规模流转带动了该市土地亩均效益大幅提升，土地亩均收益较往年增加600多元。

三是突出做好确权发证工作，助力集体土地跨区域流转。集体土地流转中，前提和基础就是产权明晰，也就是先要完成集体土地的确权发证工作。农村集体土地的确权发证就是要明确农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权，并登记发证。另外，由于近年来合作社的逐步发展壮大，经济实力的进一步增强，集体土地的跨村庄、跨地区流转也成为可能。因此，农村集体土地的产权明晰是农村集体土地流转的重要基石，只有产权明晰了，才能有序流转。为实现这一目标，2013年上半年孟州市在全省率先开展了集体土地所有权确权登记发证工作，涉及土地总面积435.9平方公里，形成10319宗土地登记档案，涵盖11个乡镇274个行政村1832个村民小组。同时，进一步厘清了与洛阳市、济源、温县等区域相邻的56个村的边界权属。目前，孟州市正在加快对全市农村宅基地使用权进行确权登记，整个确权登记发证工作完成后，将为下一步集体土地的流转奠定更加坚实的基础。

三、 加强三个方面探索

一是积极探索农村集体建设用地流转机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，并与国有土地同等入市、同权同价。要贯彻落实好三中全会这一精神，就要求国土部门积极协助配合地方政府，探索如何在符合土地利用规划的前提下，构建集体建设用地流转机制，建立科学有序的流转程序和收益分配制度，有效规范城乡统一的土地市场等等一系列机制措施，确保实现同等入市、同权同价的目标，切实维护好群众权益。

二是积极探索耕地保护新模式。耕地是农业生产、粮食安全的基础，也是国家经济安全、社会安全的基础，是我们的“生命线”。国土资源部《保发展保红线工程2013年行动方案》的主题为“严守耕地保护红线，促进城乡统筹发展”，所锁定的七个目标第一个就是耕地保护更加严格。而土地流转过程中，由于农户主体的改变，必将打破原来市与乡镇、乡镇与村、村与组、组与农户签订四级《耕地保护责任书》、《基本农田保护责任书》的模式，这就要求国土部门在新形势下，在土地流转的过程中，对流入、流出和流转合同等相关要素信息进行准确了解、掌握、登记，探索建立新的管护模式，做到管护责任明晰，确保耕地数量不减少，质量不降低。

三是积极探索农村宅基地的退出和补偿机制。当前，随着城镇化建设的推进，小村并大村、建设新农村、新型社区等节约集约用地模式逐步建立后节约的宅基用地，以及外出务工、经商等原因闲置的宅基用地，都需要国土部门积极探索建立宅基地退出和补偿机制，以经济手段引导和规范宅基地流转。 （作者单位：孟州市国土资源局）