小城镇建设急需统一的社会保障法

袁惠惠

摘 要：小城镇建设是我国一项重要的举措，但目前遇到的一个核心的问题是：失地农民、农民工、农村籍大学毕业失业学生进入小城镇后基本的社会保障体系如何建设。它的实施需要一系列配套设施予以保障，其中社会保障问题尤为重要，通过社会保障立法，构建我国的小城镇社会保障体系。

关键词：社会保障体系；社会保障法；社会保险

中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0101-02

中国整体奔小康的根本问题是农民问题。农民富了，中国就整体富裕了。中央将小城镇建设作为我国十亿农民奔小康、提振中国经济的重要举措。这一举措，意义深远，它充分体现了党和政府建设十亿农民福祉，提高国民生活水平，惠及子孙万代的战略决策。

小城镇建设是我国十亿农民奔小康的美丽蓝图，它需要各项配套建设同步、甚至提前建设，但目前遇到的一个核心的问题是：失地农民、农民工、农村籍大学毕业失业学生进入小城镇后基本的社会保障体系如何建设。这是一个新的社会化问题。

我国人口老龄化日趋严重，原本我们的社保基金就严重亏空，随着小城镇建设而来的大量非农人口进城，城镇既要保障城镇职工和城镇居民的生活基本保障，同时也要保障失地农民、农民工、农村籍大学毕业失业学生的生活必须，两大问题交集在一起构成了一个棘手的大问题。如何解决这两大问题？我们完全可以借鉴西方先进国家的经验，结合中国的国情，解决进城人员的疾病、伤残、养老、失业、上学等等基本生活费用。

为解决劳工疾病、伤残、养老、失业生活保障问题，西方国家基本分为三步走。

第一阶段，第一部社会保障法是1883年的德国《劳动疾病保险法》，德国紧接着在1884年和1889年先后颁布了《劳工伤害保险法》及《残废和老年保险法》[1]。

第二阶段，一战到二战前后。西方许多国家建立了自己的社会保障法，美国在1935年制定的《社会保障法》是其中的典范[1]。

目前全世界已有一百多个国家和地区制定了社会保障法律。

在我国，城市居民社会保障基金主要包括两个方面，一方面是国家责任，其中包括了社会救助、福利、优抚基金，国家责任的资金主要是政府预算和社会捐助[2]。另一部分是社会责任，即社会保障基金。它由国家、社会（单位）、个人共同负责筹集。

如何保证失地农民不因失地而返贫、农民工飘忽不定、收入不稳定、农村籍大学毕业生身无分文这三种人不因进城而成为城市二等公民是我们面临的一个重要课题，而解决这一问题的关键我认为主要是靠国家的力量建立社会保障，由国家出大头、企业出中头、个人出小头。

在我国，农村和城镇的人均社会保障费悬殊，城镇人均455元，农民占有仅15元。根据我国《劳动法》规定，社会保险费用由国家、企业、个人共同负担，但是国库所分担的份额较少，很大一部分的社会保险费用要由企业分担，这对于企业是不公平的[3]。但不管怎么说，城镇职工尚有各自的企业来出大部分的费用，城镇居民也享受着少得可怜的最低社会保障。而现有政策完全不能适应纷涌而入进城非农人口的社会保障需要，他们没有固定的工作，企业一部分的来源不很稳定。所以，在这种二元结构下，我们就要重新设计我们的社会保障基金，新的设计一定要强调国家的责任，国家通过财政转移、社会救济或财政补贴的办法，对公民发放补贴。为了保障小城镇建设这一新政策的实施，中国必须尽快出台《社会保障法》，废除现在实行的城镇、农村养老和医疗双规制，建立全国统一的养老、医疗保障体系，用法律来约束行为，纠正偏差。

第一，实施全国一盘棋的、统一的健康与基本医疗保障体系。建立国民医疗卫生知识教育传播和测试的服务体系，提高国民自我管理健康的能力和水平；构建居民健康卫生档案库，以及医患交流的平台，解决当前医疗行业存在的重复建档给患者带来金钱和时间上的损失，建立约束医疗服务行为机制；建立基层医疗卫生服务体系、中心医疗机构和专家咨询指导体系；构建全民医疗保险计划，降低居民医疗费用，做到病有所医；根据医疗服建立工伤保险计划，做好雇主和职工负担水平的分担，减轻职工医疗负担。

第二，建立全国统一的国民职业安全与失业保险。国民职业安全是最大的生活保障来源。所以，要积极建立起基础教育、职业教育和职业资格培训及认定机构和机制，组建教育贷款、就业服务的信息平台和服务平台，保证学有所用，确保毕业生充分就业。构建失业保险计划，协助失业人员度过经济困难和重新择业困难。

第三，统一城镇与农村的最低生活保障费。保障居民基本住房，保障廉租公租房，鼓励限价房的发展，让更多的有收入的劳动群体有能力购买房屋，在一定程度上限制商品房的发展，使有困难的公民住有所居[4]。制订社会救助计划，为居民上提供最低生活保障金、进行临时救助和帮助，建立基本生活安全的基本最低保障。

第四，建立全国统一的国民老残保障。建立全国一体的国民基础养老金计划，保证全国政策的统一性；协助居民进行养老理财生活，积极推进倒按揭业务，构建居民养老资产，建立老年房产抵押体系；由政府对限价房抵押实行担保，解决中国未富先老、守着几百万的房产却生活拮据的困境。

第五，建立合理的社会保障融资渠道。《社会保障法》的实施需要庞大的资金来源。其中有六大资金来源，主要是税、费、储蓄、捐助、市场融资和政府融资几大工具。当前我国养老保险企业负担非常重，中央财政统筹困难，导致矛盾重重，可持续极差。我们一定要严格监督各类资金的产权和用途，严肃资金管理机构和使用原则。各上级单位根据社会风险的特征、保障政策和目标，选择具体筹资工具。一定要保证各类资金的产权和用途，进而明确资金管理机构和原则。建立统一的社会保障税，可以避免地方政府和中央政府之间相互踢皮球的局面。

第六，强化社会保障法法律的落实机制。建立保障责任制度，从立法、司法、执法各个方面进行监督，建立首长责任制。社会对国务院及其各部门负责人进行考评。依法规范基层政府（市县）提供社会保障责任制，做好社会保障的服务者，国家统筹规划建立和管理居民档案，成立为民服务的非营利的居民服务中心，把社会保障公共服务深入到社区和每家每户。依法规范地方政府接收、传递、补充和反馈的责任制，做好社会保障“二传手”的生产者，对各级政府行政“一把手”进行综合的社会保障业绩考评。

第七，适当提高人口出生率。长期以来我国实行计划生育政策，虽然计划生育可以减轻国家人口压力，但是它导致社会人口老龄化，这需要更多的资金来保障他们的生活，而且我国的传统是家庭养老。独生子女的弊端已经显现，现在我们亟须改革我国的生育政策[5]，适当放宽育龄夫妇生育子女数，保持合理间距，提倡生育1～2个孩子，解决人口老龄化问题，做到老有所养，实现家庭与国家人口战略的和谐关系。为了避免这一问题，建议政府适当调整计划生育政策，根据社会发展的不同阶段，适应社会发展，制定计划生育的不同方案，由政府融资，对育龄家庭进行补贴。

第八，解决好进入小城镇中三类群体的民生问题。这三类群体是：一是农民工。二是失地或较富裕的农民。三是历年农村籍失业大学生。

农民工是一个比较特殊的群体，他们亦工亦农，相对于纯农户而言，他们既有企业职工养老保险，又有新农保，处于一种双重享受的优势；相对于城镇职工而言，因为他们工作流动性大，工作缺乏连续性，使其往往达到退休年龄但因其缴纳的保险费期限不够，难于享受与城镇职工一样的、高水品的退休养老保险金。相对于城镇居民而言，他们的身份大多数是农民，他们又明显处于弱势地位。

失地农民他们自身有失地赔偿补助和自我积蓄。富裕农民他们在农村已经率先富裕，进入小城镇是他们提高生活质量的当然过程。这两种人进城后，他们的养老资金来源主要是新农保等土地保障，养老方式主要还是以家庭养老为主。

农村籍失业大学生是一个最为脆弱的群体。他们游离在城镇和农村之间。相当多的失业学生因为所学非所用、眼高手低等一系列原因，使得他们一方面不愿回家务农，另一方面在城镇又找不到固定的、体面地、收入较高的工作，在城镇找寻的工作大都是吃年轻饭的服务工作。他们由于在学校期间感受到城市生活的优越，再不愿回农村吃苦种田，他们中的许多人成为打工游击队，农村的新生代啃老族。这部分人群的特点是：无经济基础，无社会保障，少生产资料，少生活技能。这部分人群的社会保障由于他们社会群体庞大，又是中国庞大的年青一代，所以这个群体的社会保障既关系到当前的公民生活和社会稳定，又关系到中国将来整体富裕和社会稳定的大问题。

这三类人群的社会保障笔者认为不能实行“一刀切”的资金运用模式。应该分清三类群体各自的国家统筹账户、个人账户的资金来源。例如，将一个人的农村户口迁到城镇，则之前享受的新农村社保就不能继续，转化为城镇职工养老保险和医疗保险。这期间给他一个3～5年的过渡期，过渡期满后，强制性地将他们纳入城镇社会养老保险体系。失地或较富裕的农民如果他们将户口迁移到城镇，就可以实行土地换城镇养老保障，或者产品换城镇养老生活保障。换出的资金主要进入养老保险的个人账户。

第九，解决好个人账户的流动性问题。随着社会的发展，我国小城镇建设需要新的法律来调和利益冲突与解决新的社会问题，其中最核心的问题是个人账户的流动性问题。我国目前规定，农民工在城镇的个人账户的资金可以流转到新农保中，但新农保中个人账户的资金不能转到城镇的个人账户。所以，社会发展的结果必然要求这两种账户应该互转，前提是由国家来承担资金来源。

小城镇建设中的重要保证因素是全国统一的城镇社会保障制度的建立和全面开放，它需要国家立法确立，它的关键是国家责任，它需要国家来承担主要资金来源，而且从现代社会来看，社会保障是政府的应该履行的一项主要职责，是政府管理的社会事务，它将为推动国家整体小康建设健康、有序地运行和发展！

参考文献：

[1]徐丙奎.西方社会保障三大理论流派述评[J].理论参考，2007，（1）.

[2]邓大松.美国社会保障制度研究[M].武汉：武汉大学出版社，2005.

[3]张卫.可持续发展的农村社会保障体系建设——以南京市雨花台区为个案的研究[J].中国农村观察，2000，（1）.

[4]张军，陈元刚.中西社会保障制度的福利文化比较论纲[J].社会保障研究，2011，（1）.

[5]冯珍贞.加强社会保障信息化建设[J].中国新通信，2011，（9）.