统筹城乡一体化进程中宝山区镇管社区管理模式研究

卜佳慧

摘 要：城市社区是创造现代文明的载体和依托，城市社区管理模式的改革与创新是新时期社会管理创新的重要部分。宝山区位于上海近郊，是中心城区的拓展区。在上海城市化进程和城市扩张中，积聚了大量的经济和社会问题，在此过程中，宝山区积极探索镇管社区模式，推进基层社会管理体制改革创新，是城市社区管理模式的新探索。

关键词：社区管理；创新模式；镇管社区

中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0099-02

宝山区作为上海最早推进城乡一体化建设的近郊区，在社区发展、社区管理方面进行了有益探索。在大力促进城乡一体化的进程中，宝山区近郊城镇化进程尤为迅速，大批农民转为市民，大片行政村转为城镇居民区，社区居民成分多元，社区管理面临新挑战。尤其是上海大型居住社区（比如罗店、顾村等地）的开发建设，要在短时间内，在二三十万平方米的地方大规模地导入大量人口，这必然会给当地的政府带来巨大的挑战和考验。也就是说，这种大型居住区的管理模式将是一种新的管理模式，它的出现，可以说困难前所未有，机遇前所未有。

一、现阶段宝山区镇管社区管理模式的现状

社区管理模式主要是指，由社区各相关管理机构及其各种特定的管理职能组成的社区管理活动得以有效开展的物质载体和运作方式。它是在对社区管理实践进行反思和概括的基础上得出的具有代表意义的典范形式或是可以使人参照执行的标准样式。而宝山区的大型居住区社区管理模式正是对一种新的社区管理模式的实践运用，我们称之为镇管社区模式。镇管社区的管理模式，学术界尚无明确定义。也可以说，它是在特殊的背景下所产生，也是适应特殊时期发展需要的一种过渡性社区管理模式。现阶段，大多数理论研究者和相关社区管理职能部门通常把“镇管社区”界定为在保持镇建制和镇行政区划基本不变的前提下，以镇为管理主体，参照城市社区管理方式，综合运用各种管理资源，对社区实施管理的一种模式。

宝山区要在顾村和罗店两个镇先后建立大型居住区，现在顾村的大型居住区已初具规模。顾村大型社区总面积约18平方公里，规划人口约30万人。顾村镇以馨佳园基地为试点，在镇与居委会间形成“中间管理层”，强化对馨佳园社区的管理，建立镇——居委会联合服务中心——居委会三级社区管理模式。镇层面成立社区工作联席会议，由镇社管办分管镇长任第一召集人，稳定、城建分管镇长任第二召集人，各职能科室共同参与。居委会联合服务中心下设综合办公室、物业科、社区事务受理站、文化活动分中心，镇派驻综合执法分队。加强条线协作，成立社区工作联席会议，搭建起联合服务中心、政府部门和属地单位间的沟通平台。同时，镇给予居委会联合服务中心独立的经费预算，保障足够的运转经费。

顾村大型居住区的管理模式，是上海新时期城市化快速推进过程中的全新实践和探索，例如社区服务重心下移、社区各种资源达到共享、各部门管理职能明晰、社区服务项目全面优化、社区管理运作机制日益顺畅、专业的社工组织加入等。针对顾村镇管社区管理模式的探索和实践，取得了以下几个方面的成效：一是“党委领导”的核心作用，镇居民区党委在镇党委领导下，具体领导社区党建工作，实现党的组织和工作在社区的全覆盖。二是“政府负责”的服务作用。从现有的管理幅度和人口规模来看，镇域社区的规模和中心城区的街道类似，管理模式不同，作为一种扁平化的架构，不单独设立一级，人员也比较精简。三是“社会协同”的社区共治。社区共治是镇管社区的必由之路。“镇管社区”的运行方式以共商共治为主，通过共商共治，积极整合区域内各方面的资源，开展社区建设。四是“公众参与”的自治理念。镇管社区打破了原来由街镇行政区域所划分的社区界限，与传统单独成立街道的行政化体制也有本质上的区别。治理主体和治理方式都发生了显著变化，凸显了基层治理的“民主”、“自治”的方向。

二、宝山区镇管社区管理模式的问题

顾村大型居住区的工作组织架构已基本形成，管理范围正日益扩大，管理任务日趋繁重。从调研的情况来看，还存在着以下几点不足和问题：

（一）镇管社区管理模式中的管理体制和运行机制问题

这种新的管理模式尚处于基层自发探索阶段，缺乏相关法理支撑，它的工作机构设置、人员配备和职责定位都不尽相同。社区管理职能界定不够清晰，部门间分工不明确，条块之间缺乏协调机制。作为居民区的管理主体，社区居委会本应在社区管理中发挥着重要作用，但是在实际的工作中，社区干部往往把主要精力放在应付检查、评比活动上，社区居委会职能出现偏差。在处理社群矛盾方面，缺乏政府与社区居民沟通的多种渠道，一些涉及社区居民利益的、迫切需要解决的问题往往得不到回复，导致社区居民参与社区管理积极性不高。

（二）社区公共服务设施不配套

社区公共设施综合配套和管理不能完全跟上社区发展需求。大规模动迁安置和大批量外来人口向中心城区拓展区及郊区涌入，形成各种类型的大型居住社区。这些行政化主导下的大型居住区域内由于地理位置偏僻等原因，市场要素参与提供服务的基础和意愿薄弱，同时由于扩张速度的加快，导致本区域的公共服务和管理明显不能匹配，尤其是医疗、教育、养老等配套问题突出都存在着运行经费缺口大、人员匮乏、质量降低等问题。

（三）社区居民的融合程度不高

社会融合，是指新移民在居住、就业、价值观念和生活方式等各个方面融入城市社会、向城市居民转变的过程，这个过程的进展程度可以用新移民与城市居民的同质化水平来衡量。大型居住区里大量导入的人口，来自不同的地方、不同阶层，尤其是外来人口，希望获得与当地市民同等的政治、经济和生活地位，希望接受更为人性化的管理和服务。但由于经济条件、生活习惯、思维方式、社会关系以及语言等方面的差异，加之上海公共服务和基础设施资源的相对紧张，当前上海的确还存在着流动人口的社会融合问题。群体之间的心理疏离导致生活中的交往互动不足，容易形成群体间的隔离和矛盾，更容易导致社会不稳定。

（四）社区工作队伍不稳定

社区管理是一项实践活动和一门科学，需要大批专业的工作者，这些人的专业水平和综合素质关系到社区管理质量好坏，影响到社区对所属居民的凝聚力。据调研发现，由于居委会和其他社区工作组织的待遇与薪金不高，所以难以留社区所需的大量人才，导致大多数参与社区的工作人员主要以中老年为主，社区干部的专业化和职业化水平不高。新型社区的出现，使社区管理与服务工作对象更加复杂、内容更加广泛、难度更大，急需一批有理论和技能、工作能力强、文化程度高、热爱社区工作的优秀人才。同时，社区居委会社区信息化发展明显滞后于中心城区的社区居委会，影响到当地的人口管理、治安维稳、社区服务等工作。

三、进一步加强宝山区镇管社区管理模式的对策

（一）加强社区党组织的建设，完善镇管社区管理制度

以政府为主导，社区各种建设规划、决策和法规要由政府负责制定，以保障社区依法自治的发展方向，还可以运用行政、法律的手段，管理和规范社区建设。针对新形势下镇管社区中出现的新情况、新问题，充分发挥党组织在镇管社区中的领导核心作用，探索党的基层组织科学化管理途径，打造精细化管理的党建模式。不断强化党组织在社区组织中的核心地位，明确自身的职责范围、基本权利和义务。推进镇管社区资源整合，实现党的组织和工作在社区的全覆盖，建立组团式联系服务群众机制，激发党组织的内在活力，增强党组织在社区中的凝聚力和号召力。

（二）发挥社区组织的作用，完善社区共治机制

治理理论强调，政府并不是国家唯一的权力核心，各种民间非政府组织和机构只要其行驶的权力符合法律规范和要求，得到民众的普遍支持，就可能成为在各个不同领域上的权力中心，对国家和公共事务的管理需要有不同政治合法性来源的权威组织相互支持、相互沟通、合法治理。俞可平认为，治理是各种政府、非政府、个人的组织和机构管理国家社会事务的各种行为方式的总和。鼓励社会力量创办文体保健、养老助残、社区救助、社区维权、社区服务、教育培训等公益性社会组织。坚持社区共治的理念，充分利用区、镇和社会的管理服务资源，充分发挥社区群众自我教育、自我服务、自我管理的积极能动性，积极创建社会组织和社区居民多元参与的平台或机制，努力实现社区的事由社会办。

（三）重视居民的主体作用，引导居民自治

社区居民是社区管理的主体，积极培育社区居民的社区意识，引导他们参与到社区的管理和建设中，通过各种形式，教育、启发、引导居民群众认识并维护好自己的合法权益，将“社区是我家，管理、建设靠大家”的口号变为居民群众的实际行动。推进社区事务透明化、公开化运作，定期向居民做工作总结和汇报，并贴在社区的公示栏里，方便居民阅读。例如社区的发展规划、财政支出明细、管理情况等内容。真正落实居民的知情权、决策权、参与权和监督权，使社区居民有积极性、责任意识参与社区建设。

（四）加快基础设施配套，提升社区服务水平

为社区居民提高基本而有保障的公共产品和服务是社区建设的工作重点。郑杭生认为，把不断满足社区成员的物质文化需求作为社区服务的出发点和归宿，把解决社区居民尤其是困难人群的基本物质文化需求作为社区服务的首要任务，把满足绝大多数社区成员普遍而又迫切的需要作为拓展社区服务的工作重点，把促进社区成员的全面发展作为社区服务的重要目标，把社区群众的收益率、参与率和满意率作为衡量社区服务发展水平的重要指标。建立长效管理机制、明确责任主体，确保各项管理服务质量。完善就学、就医、养老设施。

（五）加强社区队伍建设，为社区管理提供人才保障

加强对社区工作人员基本素质、职业道德、业务能力、管理知识的培训，通过挂职锻炼、交流培训、参观考察等形式，提高社区工作人员的专业化和职业化，同时，要积极引进、储备骨干。鼓励现有各类社区公共服务人员通过培训、考试，及时进行转岗、定岗。积极开展专业社会工作岗位试点探索，引进专业社工。对专职社区工作者定期进行业务培训。同时，运用法律的手段解决社区问题，积极筹备社区执法队伍的建设。

参考文献：

[1]王玉兰，唐忠新.社会管理实务[M].北京：北京大学出版社，2009.

[2]杨发祥，施丹.镇管社区：社区管理的一种新探索——以上海浦东S镇为例[J].福建论坛，2012，（7）.

[3]刘燕，韩晋.社区管理实务[M].北京：机械工业出版社，2012.

[4]吴鹏森，章友德.城市社区建设与管理[M].上海：上海人民出版社，2012.

[5]周健.镇管社区建设的模式、问题及其对策[J].中南大学学报，2013，（1）.