完善我国信访制度的法律思考

文/安阳师范学院人文管理学院 崔永强 魏甫

一、信访制度

狭义的信访，是指《信访条例》第二条规定的公民、法人和其他组织采用书信电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。而信访制度是指关于信访活动规则的总称。

二、信访制度的弊端及其根源

信访制度是存在相应的文化基础、制度基础和社会功能基础的，但随着法治社会的不断发展，信访制度的弊端暴露了出来，具体表现在信访制度的功能错位，对司法权威构成挑战，这同时也说明我国司法制度的不健全，更重要的是说明信访制度的功能定位上有越位之嫌；信访机构不成体系，从中央到地方，各级党委、人大、政府等以及相关的职能部门，均设有信访接待机构；另外，当前信访制度中对公民因信访而遭到合法权益的侵害并没有给予补偿的规定。我国《宪法》第四十一条后段明确规定:“国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”依此而言，信访人因遭到行政、司法侵权而付出的信访费用，有得到国家赔偿的宪法权利。但是，新《信访条例》对此未具体规定。

法治不完善，具体表现的司法不独立、司法不公、权大于法、缺乏权威的司法体制等应是信访问题的根源所在。

三、从法律角度对信访制度完善进行的思考

（一）信访立法是完善信访制度的有效途径

面对如此突出的信访问题，我们必须从国情出发，从建设民主政治、强化人权保障的角度，对信访活动进行规范。在规范包括对信访人及引发和解决信访问题的权力机关的行为的基础上，保障公民的基本权利。而现行《信访条例》阶位过低过窄，缺乏足够的权威性和覆盖面。信访立法是完善信访制度最有效的途径。

（二）信访立法应遵循的价值目标

1.首要目标是落实公民的基本权利。信访是公民的基本人权，这是宪法明确规定了的。公民的基本权利分为三类:应有的基本权利，宪法规定的基本权利和现实生活中实现的人权。由于具体条件的限制，宪法中规定的基本权利在更多情况下对很多人来说仍无法实现，所以宪法中的基本权利转化为现实中的权利往往离不开法律将之具体化。信访权利也如此，我国宪法规定了公民的基本权利，这些是信访作为公民基本权利的最直接渊源，同样这些权利的实现也应通过法律手段使之具体化。

2.实现争议解决的协调有序且分层次，保障司法的权威。正是由于争议解决的各种途径相互不够协调，尤其是司法权不独立且不完整造成的。例如，人们对很多行政行为无法起诉。从某种程度上说，行政部门权力过大但没司法部门给予其监督制衡的情况下，司法权威必将受到威胁。给予信访立法，使其在争议解决体系中确定位置，做到有所为有所不为。

3.统一协调信访，避免信访工作政出多门。信访机构的庞杂无序，最根本的是信访无统一立法所致。在信访领域，有国务院制定的信访条例规范信访工作，但它只是行政法规而已，从立法位阶和效力看，他无权调整司法、人大等领域和部门的信访工作。因而有关信访的规定出自不同部门可能内容上会大相径庭。这使得信访规范不协调，信访机构显的杂乱无序。信访立法必须从根本上解决这一问题。必须实现各系统各领域信访工作的协调，使公民的信访既能及时解决又能被真正的责任部门处理。

（三）信访立法中应有的几点创新机制

1.政府信访机构列入行政执法主体的地位。随着建设社会主义法治国家的不断深入，政府信访机构列入行政执法主体的地位应明确。2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了十年内建成法治政府的目标，同时规范了依法行政的内容。这就为政府信访机构重新定位提出了新要求。《纲要》第26条规定“切实解决人民群众通过信访举报反映的问题，要完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人，举报人的权利和人身安全。”这一规定说明政府信访工作是政府依法行政、建设法治政府的一项内容，政府信访机构应是信访执法主体。

2.与法律服务相结合使信访制度与其他纠纷解决制度相衔接。实际上以上无论是从功能重新定位还是对信访制度加以司法上的督察，他们都是反映了法治社会应有的价值属性，是将信访制度步入法治轨道的必要举措。与这些措施相伴随的是法律服务也势必介入信访工作，这是将信访制度与其他纠纷机制相衔接的有效途径。

第一，信访与法律服务相结合是有其必要性的。信访制度即使是由《信访条例》给予程序性和法律依据上问题的解决。但具体工作中，信访工作是要依法处理的。其中一个最为重要的原因即按照党和政府制定的法律政策来回答和解决信访人员提出的问题。这就要求工作人员应当以客观事实为依据，以法律法规为准绳。而提供法律服务的机构如律师事务所、基层法律服务部门所办理各项法律业务，都是以这一要求为出发点的，同时这些法律服务机构无论是人员还是机构设置都是经国家法律法规规范并有一定的资格标准的要求。所以说通过信访与法律服务的结合，即为信访部门分担了压力，还可使信访人懂得如何使用法律武器来捍卫自己的权益。另外，为提高信访工作质量，律师、公证、基层法律服务辅助于信访工作，是有利于信访工作科学化的。

第二，信访与法律服务结合具有可行性。一项好的工作机制和工作方法，首先是符合大的方针政策的，信访与法律服务结合是符合依法治国的基本方略的，是有《信访条例》等相关法律法规为依据的。当然信访与法律服务相结合的具体成效如何，还主要靠具体工作机制的设置。具体设置如下:机构的设置，对此我们可在各级信访部门建立法律顾问室及法律援助室。其中主要人员由司法行政机关选派政治素质业务水平强的律师公证人员、基层法律服务人员。这些人员主要的职责为提供法律咨询服务，提供法律宣传，疏导分流服务等。另外，法律顾问室，信访部门也应有相应配套的职责。如:法律顾问室负有对律师、公证员，基层法律服务工作者的日常考核评价管理的责任；信访部门主要做到为值日的律师、公证员或基层法律服务人员提供必要的办公条件，并进行辅助性工作，做到法律服务工作人员有求必应，有问必答的工作要求。最后信访部门应定期总结交流信访与法律结合的相关信息，做到及时反馈以便完善这项工作机制。当然作为一项工作机制，各项制度都应协调配合，如经费保障制度是物质前提，主任负责制度及考评是对制度和对人员质量的优化的必然要求；信息通报及文书档案制度是有利于信息流通及工作信息反馈的，是有利于采取针对性措施来完善工作机制的。

最后要强调的，信访与法律服务相结合当然是应依法进行，即信访与律师、公证、基层法律服务的结合只能在法律规定范围内办理各项业务，信访部门与法律服务工作者应明确职责范围。因此，必须出台能够对律师、公证员、基层法律服务工作者介入信访工作的程序、物力、人力的具体相关法律规定。相信，法治的理念逐渐深入人心的同时，信访制度将会更加完善。

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