城镇基础设施投融资模式与运行机制研究

尚永珍

摘 要：随着城镇化进程的加快，基础设施建设投资需求不断加大，但是基础设施尤其是大型基础设施的资金缺口仍然很大，部分地区基础设施不足的状况已经严重阻碍了当地经济社会的可持续发展。在此背景下，深入研究城镇基础设施投融资体系的现状与运行机制，并在此基础上提出适应城镇基础设施投融资创新模式具有重要的现实意义。

关键词：城镇化；城镇基础设施；投融资

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）24-0105-02

引言

稳步推进城镇化建设是现阶段解决中国经济发展中诸多矛盾的一种重要途径。党的十八大明确提出要注重提高城镇化的质量，实现“人的城镇化”，即坚持走以人为本，统筹兼顾、全面协调发展、集约高效为原则的新型城镇化路线。新型城镇化建设涉及方方面面的建设，这其中基础设施的建设面临巨大的资金缺口问题。目前城镇基础设施投融资存在融资方式单一，资本市场发展程度不足，过分倚重土地出让收入，基础设施建设运营效率低下等问题。这些问题不仅阻碍了城镇基础设施的建设，也造成了地方政府巨大的债务风险，因此如何创新城镇基础设施投融资模式具有重要的现实意义与理论意义。

一、城镇基础设施投融资模式现状

城镇基础设施投融资模式指的是开展基础设建设施融资时所采取的方案，不同国家因国情与经济发展状况不同而采取了不同的投融资模式。美国基础设施建设资金来源除联邦政府和地方政府公共财政支出外，地方政府主要借助发达的资本市场，以地方政府资信为担保发行市政债券；英国政府一直积极推进鼓励私人财力参与或主导公共投资计划，通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道；日本的基础设施投融资主要以国家信用为担保，将邮政储蓄、养老保险公积金等资金对基础产业及社会公共设施建设进行低息融资。

中国城镇基础设施投融资模式发展至今经历了四个阶段。在计划经济时期完全依靠财政进行投资；改革开放初期集中力量加大重点行业投入，采取财政投资和行政收费并行的融资模式；1990—2002年实行财政投资为主、实务投资为辅的融资模式，主要依靠国债基金拉动对基础产业的投资；2003年之后资金来源渠道呈现多元化，实行政府、银行、企业和社会共同投资的融资模式。目前比较常用的基础设施投融资模式主要有以下几种：

1.以地方政府为主导的融资模式。目前，中国传统的以地方政府为主导的城镇基础设施融资模式组要有以下四种形式：地方政府为主体的地方税和中央转移支付、地方政府的土地出让金收入、地方政府控制的投融资平台以及中央代发地方债。

2.特许权经营的基础设施项目融资模式。特许权经营的基础设施项目融资模式是通常所说的 BOT、BT、TOT 等项目融资方式的统称，其特指基础设施项目以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

3.政府、企业或私人参与的项目融资模式。此类融资模式主要分为两类，一类是政府、企业与私人合作的项目融资模式，即 PPP 模式；另一类是私人或民间主动融资的模式，即 PFI 模式。PPP模式指的是政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益的管理模式。PFI模式是一种促进私营部门有机会参与基础设施和公共物品的生产和提供公共服务的全新的公共项目产出方式，政府通过购买私营部门提供的产品和服务，或给予私营部门以收费特许权，或与私营部门以合伙方式共同营运等方式，来实现公共物品产出中的资源配置最优化。

4.证券化的基础设施项目融资模式。它以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行证券来筹集资金的一种项目融资方式。

二、现行城镇基础设施投融资模式存在的局限性

1.中央与地方投资主体职责分工不合理。近年来，基础设施建设支出越来越向基层政府下移，地方政府承担了绝大部分基础设施的建设。由于分税制改革，多年来中央财政收入占全国财政收入的比重要高于地方各级政府的财政收入，但地方财政支出占全国财政支出的比重却高于中央。由于地方政府收入与支出的不匹配，一面导致地方政府的举债动机强，而地方人大和其他权力机构对地方债务的监督和控制作用不大，一些地方债务形成银行不良资产或出现偿债困难的风险较大。另一方面，地方政府城镇基础设施建设中的投资能力有限，投资力度较小，导致多地城镇基础设施的建设落后于当地的经济发展。

2.土地财政融资模式可持续性差。作为地方政府预算外收入的主要来源，土地出让金收入已经成为中国城镇化过程中主要的融资方式，但是这种融资方式存在多种弊端。首先，土地是一种典型的稀缺资源，特别是随着中国工业化和城镇化进程的加快，国有建设用地的可用面积逐渐缩小，这种一次性的融资方式难以为继，不可持续。其次，土地财政容易进步一推高房价，这与中央政府对房地产行业的调控目标相违背，而且过高的房价也不利于社会稳定和经济的进一步平稳发展。最后，土地财政融资容易让地方政府采取短视行为，因为目前以GDP为导向的考核制度会无形中推动地方政府为了“政绩”而倚重土地财政，使地方经济的发展结构失衡。

3.政府、企业与私人合作的项目融资模式缺少相应的法律规范。中国已有一些城镇基础设施采用了PPP融资模式，但由于缺乏相关的法律制度，增加了民营企业的交易成本和运作困难。一些地方PPP项目的建设，政府与私人企业的关系并不是在成熟的法律框架下形成尽可能清晰有效的契约，而是依靠与政府的谈判，但由于政府部门是权力部门，在双方的博弈中，私人企业往往处于弱势地位，成为很多额外风险和成本的承担者。并且由于基础设施建设周期长，在缺少相关法律制度的背景下，政府的换届更替易导致旧项目得不到一直的重视与支持，降低了私人企业与政府合作投资基础设施建设的热情。endprint

4.投融资决策主体不明确，政府职能不清晰。中央及各地政府在城市基础设施建设的投融资活动中既扮演投资经营者，又扮演社会管理者的角色，容易出现监管错位、缺位。现阶段城镇基础设施的决策方法是中央和地方两级决策机制，这样的决策机制使目前政府投资呈现各行其是、多头管理、无效失控的不合理状况，该管的没有管好，不该管的又不撒手，导致政府职能不清晰。

5.投资主体相对单一，导致融资渠道狭窄。目前，政府依旧是市政基础设施资金的主要投资者，承担着主要责任和义务，在基础设施投融资的作用举足轻重的作用，私营资本、国外资本及民间资本的参与力度不够，比例偏小。其实中国早在2003年就已经允许非公有资本进入国家法律法规未禁入的公用事业、基础设施以及其他领域和行业，但是由于审批手续复杂，并且在参与竞争的条件、价格方面非公有资本也往往处于不利地位，直接导致非公有资本参与基础设施建设的力度较低。

三、完善城镇基础设施投融资模式的建议

1.运用市场机制推动基础设施融资体制改革。目前基础设施的投资处于相对比较集中的阶段，需要大量的资金，解决投资缺口，必须要改革传统的以政府为主体的投融资体制，开放市场，消除民间资本投资基础设施项目的壁垒。一方面，以市场化运作原则改革基础设施建设融资方式，鼓励和支持非政府部门、社会资本、民营企业参与基础设施建设，比如民间资本、债券资金、外资等，建立多元化的资金筹集机制；另一方面，利用项目融资方式，积极推动政府和私人部门合作，推行资产证券化来筹措建设资金。

2.准确定位政府职能，做好城镇基础设施融资的监管者。要准确定位政府在基础设施建设中的职能，注重体现主导地位和引导作用，政府的主要职责是加强社会管理、宏观调控和提供公共服务，靠市场机制来引导和调节融资活动，而不是事事身体力行。在城镇基础设施建设过程中，地方政府应根据不同的建设项目采用不同的融资方式，进一步发挥市场机制和民间资金在基础设施建设中的重要作用，从而减轻地方政府的财务负担，降低地方融资平台的风险。城镇基础设施建设涉及到巨大的社会公共利益，所以其投融资过程必须接受政府的监管，在监管中应建立起必要的约束机制，提高监管的透明度，防止发生监管重复、监管漏洞、监管过度等产生的问题。

3.加强法制建设，制定完善的法律法规保护私营部门资本。国外政府投融资机制之所以能够有序、规范发展，与较完备的法律和市场约束有密切关系。基础设施建设过程中不仅资金投入规模大，而且建设周期长，盈利回收较慢。私营部门资本进入这样的项目面临较大的风险，如果没有相应的法律法规作为保障，就会降低私营部门资本进入的积极性。因此，应通过立法明确私营资本进入的领域与方式，风险承担方式等各项问题，保护私营资本的利益不受损害，消除私营资本的进入顾虑。

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[责任编辑 陈丹丹]endprint