中央企业内部控制问题研究

杨惠玲+雷蕾

近年来，内部控制无论在理论界还是实务界都被推到了一个举足轻重的地位。2008 年由财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会制定并印发了《企业内部控制基本规范》，2010 年又出台了《企业内部控制配套指引》。国务院国资委在2006年下发了《中央企业全面风险管理指引》，整体框架也借鉴了全面风险管理COSO ERM框架。2012年国资委在《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》中，要求所有中央企业必须在2013年底前全面完成内部控制体系建设和实施。出于这种外界的监管要求，加上自身依法治企业和经营发展需要，各中央企业如火如荼的开展内控建设和健全工作。然后在这过程中，很多央企都存在一些通病。

一、内部控制存在的问题

1.内部环境存在的问题

（1）治理结构不够完善，存在内部人控制。对于中央企业来说，国家作为持股人，由国资委代履行出资人义务，而董事会形式或实质缺失，管理层成为实际的控制者。

（2）人力资源政策不科学。很多央企人力资源引入机制、激励约束机制和退出机制的不健全。大锅饭现象还是存在，薪酬和业绩贡献未完全匹配。

（3）企业文化建设难以摆脱旧观念的束缚。存在论资排辈现象，缺乏拼搏向上的精神，员工上进心不足。

2.风险评估存在的问题

（1）风险管理仍然局限在财务部门，没有形成全员风险意识。业务部门还是认为内部控制、全面风险管理是财务部门的事情，自上到下没有形成一种全员参与的氛围。

（2）缺乏专业风险防控人员，专业能力不足。内部控制对很多企业来说都还是比较新的东西，专业的风险防控人员还比较缺乏。

3.内部控制活动存在的问题

（1）全面预算管理不完善，运营分析控制不到位。在很多央企，预算管理更多的还是停留在成本预算、现金流量预算上，对于业务预算、投资预算关注度不够。在预算管理和运营分析时，覆盖面不宽、涉及面不广。

（2）绩效考评机制不健全。考核未拉开差距、缺乏专业的绩效管理者等问题都导致了绩效考核不能落到实处，绩效未和员工晋升、岗位调整等紧密联系。

4.信息与沟通存在的问题

跨部门间的横向壁垒还是没有完全打破，横向协同机制仍然不够完善；不同层级间的纵向信息传递存在失真现象。

5.内控的建立健全缺乏有效监督

部分央企内控建设和评价都由财务部门牵头，没有独立的审计委员会，审计部门未在内控评价中发挥作用。

二、问题成因分析

1.内控建设内在动力不足，内控建设难以落到实处

内部控制可以合理的保证企业经营合法合规、资产安全、财务报告真实完整、提高经营效率和效果、促进企业发展战略的实现。近些年中航油、中国远洋、中海外等国有企业巨亏事件，为国有企业内部控制的建设敲响了警钟，在这样的背景下，财政部、国资委等政府部门开始要求企业建立内部控制体系。但很多央企开展内控并非是认识到了内控建设重要性，而是出于监管要求，内控建设的内在动力并不是很足、也显得不是非常的迫切。为满足监管部门的要求而进行内控建设容易弄成形式上的内部控制，并不是真正重视内部控制的监控作用。靠外力推动来建内控，内控的完善与否远不如经营业绩的提高重要。没有充分认识到内部控制对企业健康成长和业绩提升的保驾护航作用，最终内控建设和实际脱节，悬在了空中。

2.宣贯未落实到每一名员工，业务部门内控意识淡薄

在内控建设过程中，很多企业的宣传培训大多是针对财务人员的，即使扩大培训范围，也只是覆盖到了单位领导。宣传培训并没有覆盖到每一名员工，而内控的推动需要每一名员工的参与。在内控推动的过程中，员工对内控认识不够，认为内控和实际工作毫不相关。业务部门对内控工作重视和参与程度不够，重业务轻内控。内控工作最终变成了按时填表格、报资料。

3.治理结构不完善，造成内控建设先天性缺陷

治理结构不完善是我国国有企业存在的普遍问题，股权单一、董事会缺乏等问题都是国有企业存在的普遍问题。内部控制最基础、最精髓的就是牵制制度，而完善的治理结构就是牵制的最好方式。完善的内部控制机制必须要有健全的公司治理结构为基础。在完善的市场经济条件下，股东大会、董事会、经理层各司其责，股东大会对董事会进行约束，董事会任命经理层，监事会又负责监督董事会和经理层，层层监督、层层负责形成了牵制的机制。但目前我国国有企业经理层的选择仍然沿用传统计划经济体制下形成的干部任免办法，政府行为起主导作用。关键人在缺乏制衡机制的情况下，自觉或不自觉地凌驾于内部控制之上，造成了内部建设的先天性缺陷。

4.人力资源政策的完善和积极向上企业文化的建立需要一个过程

近些年央企在不断改革，管理业越来越规范，但部分历史遗留问题仍然存在。要彻底改变员工思想、要把积极向上的企业文化落实、要建立完善的人力资源政策，这些都需要很长一段时间。内部控制需要由人来实施，如果企业在经营过程中，有些人员不能胜任本职工作，多么完善的内部控制制度也不会其任何作用的，甚至会阻碍企业目标的实现。人力资源管理是实现企业战略规划的关键性环节，具有较强的政策性，它在企业管理和建设中占有重要的地位。人力资源管理的制定和实施必须服从企业的总体战略目标，而企业的发展和成功则取决于企业内部环境的控制的程度，因此实现企业目标，提供人力资源保障则是内控管理的主要作用之一。由此可见，人力资源管理的风险影响了内部控制。内部环境是内控建设的土壤，而企业文化的培训是内控环境建设中最重要的环节之一。机构设置、人力资源、社会责任等要素都离不开企业文化的主导作用。

5.内控建设进程过快，内部监督和内控审计未跟上

内控的建设离不开监督，内部监督是内部控制的五要素之一。很多央企为完成2013年底前建成内控体系的目标，在内控建设过程中，建设步伐太快，内部监督和内控审计都未及时跟上。内部监督和审计本来是企业进行自我独立评价的重要环节，是内部控制的重要组成部分，内部监督的缺失必然导致内部控制难以落到实处。endprint

三、内控优化建议

1.增强各层级一把手的内控意识

加强对各层级一把手的内控重要性宣传；将内控建设情况纳入企业负责人业绩考核，建立一套对内控的考核评价体系，至少涵盖企业负责人对内控的重视程度、员工对内控的认知程度、日常内控工作开展情况等内容。

2.分层级开展内控宣贯，确保内控培训覆盖到每一名员工

拟定切实可行的内控知识培训计划，要求各单位分层级开展内控培训，确保内控培训覆盖到每一名员工。不定期的对内控知识进行测试，随意抽调各层级员工进行内控测试。

3.建立董事会，逐步完善治理结构

实行公司制改革，引入董事会制度。保证董事会构成合理规范，实现决策层与执行层在人员、机构方面分开。引入外部董事，并使外部董事超过董事会全部成员的半数。在董事会下设立审计委员会，明确审计委员会的职责权限，由审计委员会负责内控的监督和自评价工作。

4.建立专门的内控建设部门，由各业务部门牵头本专业内控建设

进行机构调整，成立专门的内控部门，抽调财务、业务部门的骨干充实内控部门。由内控部门来负责内部控制的建立健全具体牵头工作。充分发挥专业管理的优势，由业务部门牵头负责本专业的内控建设。

5.落实激励约束机制，逐步建立退出机制

做实绩效考核机制，通过制度规定拉开绩效差距；定期对绩效考核情况予以检查，重点关注公正性和绩效挂钩情况。扩宽招聘渠道，建立定期轮岗制度，逐步建立退出机制。

6.传递风险管理意识，推动企业文化落地

在企业文化的建立和宣贯中引入风险意识，树立全员风险管理的理念。内部控制建设中纳入风险管理，并将风险管理视为企业管理过程的重要组成部分。将企业目标转化为个人目标，增强内部控制的执行力度。

7.定期开展内控评价，引入内控审计

由内部审计部门牵头内控的监督和评价工作，内部审计部门直接对审计委员会负责，不受经理层控制。聘请会计师事务所每年对内部控制的有效性进行审计，出具内控审计报告，通过外聘事务所来解决独立性不够的问题。

参考文献：

[1]李明.企业内部控制与风险管理.经济科学出版社，2007.

[2]陈继云.coso报告与内部控制研究.上海会计，2007.

[3]徐玉德.企业内部控制设计与实务.经济科学出版社，2009.

[4]张先治，戴文涛.中国企业内部控制评价系统研究.审计研究，2011.

[5]李连华.我国内部控制理论及其研究路线.财经论丛， 2007.

[6]丁友刚，胡兴国.内部控制、风险控制与风险管理. 会计研究， 2007.endprint