分税制改革及其对中国的影响

丁莹

摘 要：分税制通过对中央与地方事权、财政收入的重新界定，解决了分级包干财政时期出现的中央财政调控能力下降的问题，但随着经济社会的发展，分税制也随着各方因素的变化处于不断调整之中，分税制体制不完善带来的弊端逐渐显露，地方政府为了弥补自己的财政赤字而产生的土地财政及一系列社会问题、地区发展严重失衡、金融发展被过多干预等难题相继出现，在一定程度上阻碍了中国社会的发展，分税制改革并没有完成。因此，分税制还需要进行完善以适应当前中国国情，较好地解决地方政府财政面临的问题，完善分税制财政体制。

关键词：分税制改革；财政赤字；土地财政

中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）25-0100-02

引言

自新中国成立以来，中国的财政体制大致经历了三个阶段：财政集中体制、财政包干体制和分税制财政管理体制，简称分税制。分税制自1994年实行以来对中国的财政体制、经济发展起了重要作用，但是也对中国地区发展、金融发展和地方财政产生了重大影响。

本文通过对分税制改革前后的背景分析来探讨分税制改革的原因，并在此基础上对分税制改革的目标、成效进行分析，通过对分税制对中国当前的影响得出当前分税制并完全适应社会的需要，改革应该继续进行下去。

一、分税制改革的背景

由于分级包干财政体制的弊端显现，而分级包干财政体制是为了解决计划经济体制时期出现的弊端而实行的，初步稳定了中央与地方的财政关系，明确了地方政府在财政体制中的权力与责任，有利于调动其积极性，发展地方经济、增收节支，发挥地方各级的调节职能。但这一时期的财政体制存在的弊端很多，各市、地按照规定划分财政收支范围，就相当于划分了企业的地区归属，而地方政府为了保证自身财政收入的收缴，对自己辖区内的企业会给与一定的政策优惠，这就使得企业之间没法实现真正的公平竞争，政府的行政干预也使企业发挥不了自身的活力，不利于政企分开及社会主义市场经济的建立，对公民的利益造成损害；财政收入以财政支出为依据，造成财政收入不均，又因隶属关系不同，导致地方割据的诸侯经济倾向，地方保护主义盛行，盲目、重复建设，投资过度、无效，使得经济无法长期发展等，在中央与地方事权不清的情况下，中央财政占全国财政总收入的份额过低，导致连年赤字，削弱中央调控财政的能力，使得经济改革的财力基础进一步减弱。因此，改革财政体制，迫在眉睫，它也是“振兴财政”的一项重要内容。

二、分税制改革对中国的影响

1.分税制改革的积极影响。分税制改革有利于处理政企的关系问题，调节地方政府与中央政府之间财政收支分配的关系，增强了中央财政的宏观调控能力，转移支付体系的均等化功能逐渐增强。（1）政府间的财政关系趋向规范，确定了中央财政的主导地位，提高了两个比重。分税制最直接的目的是增强中央财政调控宏观经济的能力。1994 年前后中央与地方之间财政支出的调整幅度较小，主要是对财政收入进行了重新分配，再重新划分税源税种的基础上，确定中央税、地方税、中央与地方共享税等，税收由国家税务局和地方税务局分别征收。（2）限制了地方保护主义的财政动因。分税制实行后，撤消了地方政府与企业签订税收合同的做法，中央财政与地方财政不再是按行政隶属关系而是按税种划分收入范围，使企业税收负担不因承包合同有无而不同，不因有什么样的承包合同而不同，也不因地方政府的财政状况而有所不同。这在一定程度上切断了地方政府与企业之间的财政联系，限制了地方政府进行市场封锁、地方保护的财政动因，减少了地方政府盲目、重复建设，投资过度、无效的现象，进一步促进了社会主义市场的建立。

2.分税制改革的消极影响。（1）土地财政及其引发的影响。分税制改革之后提高了“两个比重”，同时地方财政的收支地位也发生了很大变化。分税制改革之后，地方财政收入占国家财政收入，由1993年的77.98%下降到1994年的44.3%，到2012年52.09%。而地方财政支出占国家财政支出由1993年的71.73%上升到2012年的85.1%。财政赤字由中央财政转到了地方财政上来。事权、财权的突然分离，让地方政府处于有心无力状态，为了保证地方政府正常运作，地方公共服务供给到位、提高本省GDP总量、以及政绩形象等问题，地方政府只有通过自谋出路来达到目的，如地方政府通过卖地来实现政府收入。土地财政虽然暂时地缓解了地方财政赤字的局面，但是它的直接后果则是房价飙升。土地财政使得地产商获得土地使用权的价格越来越高，再加上建筑、管理、税费等成本，建成的房子的价格就不可能降低。住房是百姓的最基本需求，而过高的房价不仅使百姓，即使是当前的中产阶级也无法负担，这也成为影响国人幸福感的重要因素。（2）金融发展与地方债。1994年分税制改革之后，地方政府干预经济的行为逐渐发生变化，由参与转变为加强。虽然中国的金融发展对经济增长具有十分显著的正向作用，但金融中介的低效率必将阻碍金融发展对经济增长促进作用的进一步提升。政府对金融中介的过多干预是导致其效率低下的最主要原因，而地方政府财政能力的变化是导致其对当地金融中介施加过多干预的重要原因。由银监会数据显示，截至2009年末，全国地方政府融资平台贷款余额7.38万亿，同比增长了70.4%，仅2009年一年，地方政府融资平台新增3.05万亿贷款，而后续贷款预计在2011年将达到10万亿以上。不过地方债的发行对中国财政体制与金融体制的改革是有利的，地方债的发行有利于中国分税制体制的完善，逐渐与国际社会接轨，同时当前中国银行商业化已经处于筹备之中，金融发展与国际接轨已指日可待。（3）转移支付体制不完善，地区经济发展不平衡。在分税改革中，转移支付的问题至今并未触及，依然基本沿袭了包干制下形成的转移支付体系，在收入方面不断完善，相应的支出方面的转移支付并未被提及。在包括文化、卫生、社会保障服务等公共服务在内的支出上面，地方政府的支出总计都超过了中央政府。但是由于地区经济发展实力的差距，形成了中国经济实力好的地区公共服务水平高，经济实力差的地区公共服务水平低劣的局面。公共服务、社会福利本应是一个国家为国民提供的最基本产品，不应因地区经济实力的差距而不同但是正是由于分税改革中，遗漏了转移支付部分，致使地方财权和事权错配，地方政府财权上移却仍需担负医疗教育等公共服务支出。endprint

三、分税制体制发展方向

分税制改革规范了财政关系，形成了稳定的财政体系，对中国的经济发展做出了重要贡献，虽然随着社会的发展分税制也一直在调整以适应经济社会发展的变化，但是仍然给社会带来的一些负面影响，因此，在坚持分税制发展的大方向的情况下，我们应该加强对分税制的改革。

1.调节中央和地方的收支划分比例。土地财政存在的主要原因主要是地方政府为了弥补自身财政收入无法完全覆盖支出的情况，为了缩小财政赤字，促进地区发展而造成的。而这种情况出现的原因我们可以从上文看出，支出与收入占比差距越来越大，这归根到底还是由于事权财权划分不明确的结果，小头收入归地方而支出却在占据大头的地方，因此要想改变土地财政带来的不利影响，最根本的措施还是明确财权事权的归属问题，减轻地方政府的负担。

在地方土地财政的问题上也应该做出相应的具体分析，严格规范土地管理制度应该对政府拍卖和抵押的土地严格审核，在比例上做出限制；完善社会保障体系，对土地被征收的农民进行合理补助，对进城务工农民给予相应的照顾。

2.地方债务问题的解决。地方债务也是中国当前政府面临的一大问题，发行地方债是大势所趋，地方债的合理运作不仅关乎地方与中央财政分配的有效改善，也关乎着中国金融体系的完善。2011年以前中国地方债主要是由中央政府代发代还，2011年至今国家已经在一些省市允许自发代还，这些省市主要是资金力量雄厚，容易取得债权人信任，还债也没有太大风险。虽然中国地方债的主要模式发生改变，但是由于中国经济自身不平衡的现状，一些地区偿债能力仍然有限，因此这种模式想要持续下去还需要国外先进经验的帮助，尽量避免地方政府债务崩盘情况的发生。

在中国未来地方债券的发行上，首先要建立健全地方债务法律体系，严格明确地方债券发行流程，使债券发行有法可依，在发行上可以允许更多的地方政府自发，但是尽量由省、经济雄厚的市级行政单位代发，保证偿债能力。

3.完善转移支付制度。转移支付制度的存在主要是为了弥补地区发展不平衡造成的地区财政收支差距的问题，即实现财政的纵向平衡，这也是中国财政转移支付主要目标，最终实现各地公共服务水平的均等化。

当前中国的转移支付体制沿袭了改革之初的体制，针对当前这一情况一些学者提出中国转移支付体制改革应该采用纵向为主，纵横交错的转移支付制度，均等化转移支付财权横向方式，专项补助或特殊补助采取纵向方式。通过国际通用的“因素法”计算确定转移支付的规模，而不再是“基数法”，通过将影响一地区财政收支能力和需求的因素进行量化，应当设立专门的转移支付监管部门，减少款项的流转程序。

参考文献：

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[责任编辑 吴明宇]endprint