兰州新区行政管理体制现状、问题与创新

周旭明

摘 要：有别于行政区，兰州新区是管委会领导下的行政管理区；理论上，兰州新区管委会是派出机关还是派出机构的法律地位不明确。实践中，兰州新区管委会由哪一级政府派出不明确；兰州新区规划范围同托管乡镇管辖范围不重合，致使新区存在多个平行的行政主体；创新兰州新区行政管理体制的路径是制定《兰州新区条例》，成立兰州新区政府。

关键词：兰州新区；行政管理体制；现状；问题；创新

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0271-03

作为全国第五个国家级新区，兰州新区是兰州市和甘肃省的骄傲。但兰州新区究竟是兰州市的一个市辖区，还是同兰州市平级的另一个准行政区？兰州新区管委会到底是什么性质的机构或组织？恐怕鲜有人能给出一个非常清晰的答案。这里涉及的问题，概括来说，就是兰州新区的行政管理体制问题。

一、兰州新区行政管理体制现状

（一）新区组织机构及管辖范围

目前，兰州新区党政机构分别是中共兰州新区工作委员会和兰州新区管理委员会，正厅级建制[1]。

党工委和管委会设有17个内设机构，分别是：党政办公室、纪工委（监察局）、组织部、党群工作部、公安局、财政局、经济发展局、农林水务局、规划和国土资源局、城乡建设管理局、招商一局、招商二局、教育科技文化局、卫生局（食品药品监督局）、社会保障局、综合执法局和环境保护局。均为正县（处）级建制[2]。

设有9个事业单位，分别是：新区政务服务中心、研究室、接待联络处、兰州新区土地储备中心、土地征收管理中心、兰州新区土地登记交易中心、房地产交易管理中心、兰州新区建设工程质量安全监督站和采购工作办公室[3]。

设有兰州市中级人民法院兰州新区综合审判庭和兰州市人民检察院兰州新区检察处2个司法机构以及新区工商分局、兰州新区地方税务局和兰州新区质量技术监督局等3个垂直管理机构。

新区规划范围806平方公里，共涉及永登县、皋兰县的6个乡镇、70个行政村和1个社区。新区托管范围包括中川、秦川、西岔三个乡镇[4]。

（二）新区行政管理权能

《甘肃省人民政府关于加快推进兰州新区建设的指导意见》（甘政发[2010]92号）中明确：兰州新区管理委员会，为正厅级建制，享有市一级的行政管理权限，负责新区范围内的行政管理和提出新区区划调整意见，组织领导新区的开发建设，全面管理新区的各项社会事务。目前新区设立的内设机构、事业单位、司法机构以及垂直管理机构，其职能几乎涵盖了经济社会发展的各个方面，这也足以说明新区党工委和管委会的具备准一级党委和准一级政府的权能。

2011年4月，中共兰州市委办公厅、兰州市人民政府办公厅下发《关于兰州新区范围内的部分乡镇村实行委托管理的意见》，明确新区对委托管理区域内的经济发展和社会事务履行市一级的管理职能，在管理体制和机构设置上不搞上下对口，不再增加新的机构，具体事务由兰州新区职能部门归口负责。委托管理范围内党的建设、组织人事及领导班子和干部队伍建设由新区统一管理；涉及委托管理的其他事项，由新区与永登、皋兰县按照有关法律法规和政策规定协商办理。根据这个文件，新区对托管乡镇行使准一级党委和准一级政府的管理权能，对部分事项的管理仍需同相关县委、县政府协商办理。

二、兰州新区行政管理体制中存在的问题

（一）理论上的困惑

1.新区管委会的性质是派出机构吗？

从各地地方性法规的立法实践来看，经济区或开发区管委会的性质都是一级政府的派出机构。

例如，《辽宁省经济技术开发区管理规定》第 10 条规定：“开发区应设立管理委员会，为所在市人民政府的派出机构，代表市人民政府对开发区的经济、社会事务和有关行政工作，实行统一领导和管理，行使所在市市级经济管理权限（含外资项目审批权限），法律有特殊规定的除外。”

不仅如此，国务院组成部门制定的行政规章和规范性文件也有类似规定。例如，《国家经济技术开发区管理机构职责》第 32 条规定：“市人民政府在开发区设立管理委员会，作为市政府派出机构。”

但这是不是说经济区或开发区管委会“政府派出机构”的定性没有问题呢？要解决这个问题，我们先要厘清“派出机构”的概念。

派出机构是指某一级人民政府的职能工作部门根据实际需要针对某项特定行政事务而设置的工作机构。派出机构的行政职能具有单一性且与设置其的职能部门相同，因而被认为具有部门权限或专门权限机关的性质。上至国务院工作部门派出的机构，如审计署派驻在国务院部委行署的审计机构（称特派员办事处）、中纪委监察部派驻在部委行署的纪检监察机构（称纪检监察组）等；下至县级人民政府的工作部门设置的人们耳熟能详的公安派出所、工商所、税务所、土地管理所、财政所等等。

从经济区或开发区管委会的性质来看，“政府派出机构”的表达稍有瑕疵，但也无大碍。瑕疵是指，“派出机构”本不应是一级政府派出，而是政府的职能部门派出；无大碍是指，经济区或开发区主要的功能是经济，享有经济管理权限，从职能单一的角度也能说得过去。

但是兰州新区管委会是否可以比照经济区或开发区管委会的性质呢？

答案是否定的，因为不论是从兰州新区管委会得到的行政授权来看，还是从新区的内设机构、事业单位、司法机构以及垂直机构的权能来看，兰州新区管委会享有的不仅仅是单一经济管理职能，而是准一级政府的管理职能。具有这样管理职能的组织，称其为“派出机构”是不恰当的。

那么兰州新区管委会的性质又是什么呢？

2.新区管委会的性质是派出机关吗？

派出组织的另一种形式是“派出机关”。

派出机关，是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在特定行政区划内设立的行使相当于一级人民政府管理职权的行政机关。在宪法和行政法上，派出机关并不是一级人民政府，但它却承担着在一定行政区域内一级政府应有的组织与管理职能，因而具有相当于一级人民政府的地位和作用。endprint

兰州新区管委会的性质是否是“派出机关”呢？

从兰州新区管委会享有的准一级政府的管理权能来看，“派出机关”之说较为恰当，但其是否是一级政府的派出组织呢？这一点目前尚不明确，因为据以设立兰州新区管委会的《甘肃省人民政府关于加快推进兰州新区建设的指导意见》并未明确管委会是由谁派出的。

同时，《地方组织法》第68条规定的派出机关有三类：一是省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；二是县、自治县人民政府经省、自治区人民政府批准设立的区公所；三是市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。

法律明确规定“派出机关”只有“行政公署”、“区公所”和“街道办事处”三种类型，其他组织不在此列。

因此，兰州新区管委会定性为“派出机关”也并无法理依据。

（二）实践中的困境

我们暂且放下“派出机构”和“派出机关”之间的争论，只是把兰州新区管委会定性为一个享有准一级政府管理权能的派出组织，但问题是它是由谁派出的呢？

1.派出机关不明

兰州新区是由兰州市政府派出的吗？

兰州新区，顾名思义，似乎应当是兰州市的一个新区，而且其管辖范围是兰州市永登县和皋兰县的六个乡镇，因此，兰州新区管委会应当是由兰州市政府派出的。

问题是：兰州新区管委会是正厅级建制，兰州市政府的行政级别也是正厅级，正厅级的兰州市政府能否派出正厅级的兰州新区管委会呢？这似乎不太可能。

比较而言，其他几个国家级新区在初设时，也都成立了管委会，但派出关系是明确的：正省级的上海市、天津市和重庆市分别派出了副省级的浦东新区管委会、滨海新区管委会和两江新区管委会。同为国家级新区，兰州新区正厅级建制已不算高，再由正厅级的兰州市政府派出，似乎很难讲得通。

那么，兰州新区管委会是否是由甘肃省政府派出的呢？

正省级的甘肃省政府派出正厅级的兰州新区管委会应当没有任何问题。如此一来，兰州新区管委会就成了同兰州市政府平级的准一级政府，兰州新区同兰州市也就不存在任何行政隶属关系。兰州新区的事务只受兰州新区管委会或甘肃省政府管理，与兰州市政府没有关系。但实际情况如何呢？

不论是兰州新区管委会内设机构还是所属事业单位，其机构设置到人员编制均由兰州市委、兰州市政府及兰州市编制办决定，也就是说兰州新区的主要行政管理事务依然由兰州市政府行使管辖权。兰州新区管委会同兰州市政府并不是实际上的平权关系。同时，兰州新区规划范围内的六个乡镇全部隶属于永登县和皋兰县，永登县和皋兰县又隶属于兰州市，并不直辖于甘肃省政府，省政府依据什么派出管委会对这些行政区行使管辖权呢？

结论：从目前的相关文件来看，尚不能明确兰州新区管委会是由哪一级政府派出的，使得新区代表哪一级政府行使行政管辖权变得扑朔迷离，也使得兰州新区同甘肃省和兰州市之间的行政关系变得模糊不清，而这些都对兰州新区管委会行使行政管辖权造成不利影响。

2.行政主体不唯一

兰州新区规划范围与受托管行政区范围没有重合，致使新区范围内多个行政主体间形成复杂的关系。根据兰州新区规划建设方案，新区规划范围包括永登县的秦川镇、中川镇、上川镇、树屏镇以及皋兰县的西岔镇和水阜乡。中共兰州市委办公厅、兰州市人民政府办公厅《关于兰州新区范围内的部分乡镇村实行委托管理的意见》中明确，将永登县中川镇、秦川镇和皋兰县西岔镇的7个行政村划归新区管理，2012年12月市委常委会议决定，将皋兰县西岔镇划归新区管理。至此，兰州新区管委会托管范围为中川镇、秦川镇和西岔镇全境。可是依据《关于兰州新区范围内的部分乡镇村实行委托管理的意见》，新区规划范围内未实施委托管理的上川镇、树屏镇和水阜乡的隶属关系和管理体制不变。这样，新区范围内就会出现新区管委会、永登县政府、皋兰县、受托管乡镇、未受托管乡镇等多个行政主体，他们之间的行政关系极为复杂。如不能协调好彼此间相互交织的关系，新区管委会要实现“组织领导新区开发建设，全面管理新区各项社会事务”的权能，绝非易事。

三、兰州新区行政管理体制创新

（一）通过立法明确兰州新区管委会的法律性质

目前，虽然实践中，新区或开发区管委会作为准一级政府行使着多种行政、甚至社会权利，但其缺乏法律上的依据。尤其在行政诉讼中，诉讼主体地位尚无法保证。由于没有相应的法律地位，相应的行政权力的行使就失去了依据，从而行政行为的效力也受到影响。可是，一个不容忽视的事实是：各级新区或开发区管委会在当地经济、社会发展发面都起着非常重要的作用，简单地从法理上否定其法律地位，继而否定其行政权能及行为效力，是不利于各地经济社会发展的。破不行，则立。既然不能否定其法律地位，我们就要给它一个法律上的名分。

国家发改委《兰州新区建设指导意见》中提道：“突出改革创新，用新思路、新体制、新机制推动兰州新区发展”，“允许和支持兰州新区在行政管理体制、涉外经济体制、社会管理体制、技术创新和服务体系、促进民营经济发展等方面先行先试，为推动兰州新区建设提供体制动力和保障。”可见，行政管理体制机制的创新既是国家对兰州新区的扶持政策，也是国家对兰州新区在国家级新区行政管理体制机制方面探索出一条新路的期待。

我们的建议是，首先由甘肃省人民代表大会或其常务委员会制定《兰州新区条例》，明确兰州新区管委会作为甘肃省政府的“派出机关”，而非“派出机构”，行使相当于市一级政府的权力。在恰当的时候，通过人大代表提出议案的形式，建议全国人大常委会出台《开发区法》，明确各级新区或开发区管委会“政府派出机关”的法律地位，性质相当于“行政公署”、“区公所”和“街道办事处”，享有相应的权力，行政行为产生相应的效力。

（二）成立兰州新区政府

即使全国人大常委会出台《开发区法》，兰州新区管委会的法律性质和法律地位得到明确，管委会也仅仅是“相当于”一级政府的“政府派出机关”，其行政权力的广度和深度远远达不到一级政府。兰州新区管委会目前似乎并未遇到大的问题，但随着新区各项工作向纵深展开，各行政主体间行政权力不协调的问题会接踵而来，使新区管委会权力运行步履维艰。这一点滨海新区已经有过深刻的体会。endprint

2009年11月，国务院同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区，设立天津市滨海新区人民政府，并以原有的塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区域为滨海新区的行政区域。

“‘天津滨海新区的管理体制在每个特定时期都发挥了应有的作用，但随着滨海新区开发开放的逐步推进，行政体制与现实发展之间产生了诸多矛盾和问题。南开大学滨海开发研究院常务副院长周立群说，例如滨海新区内部行政效率低，规划缺乏统一协调；下辖的几个功能区和行政区相对独立，各自为政，在一定程度上存在重复建设；资源不能得到合理有效配置，土地、资金、人才流动不畅等。”[5]

此外，深圳特区和上海浦东新区也都是一个统一的行政区，管理效率上明显优于管委会体制下的滨海新区，这也是促使滨海新区进行行政体制改革的直接动因。

兰州新区如果继续纠缠于剪不断、理还乱的多个行政主体之间的复杂关系上，要想实现“组织领导新区开发建设，全面管理新区各项社会事务”的权能，几乎是不可能完成的任务。所以，我们也可仿滨海新区例，从四个方面改革兰州新区的行政管理体制：

一是建立统一的行政架构，撤销兰州新区工委、管委会，撤销兰州新区规划范围内的六个乡镇建制，建立兰州新区行政区，辖区包括六个乡镇全境；二是构建精简高效的管理机构。建立兰州新区区委、区人大、区政府、区政协；三是组建两类区委、区政府的派出机关（构），一类是城区管理机关。在六个乡镇基础上成立三个街道办事处，主要行使社会管理职能；另一类是功能区管理机构。根据兰州新区总体规划，近期成立三个功能区党工委和管委会，主要行使经济发展职能。这三个功能区是两带一轴。分别是：东部产业发展带。依托石油储备库建设石化产业片区，充分利用新区东部土地资源丰富、限制性因素少等优势，集中布局新材料产业片区、生物医药产业片区和装备制造产业片区；西部产业发展带。临空加工制造与物流产业片区、综合产业片区；一轴：以水系为轴，打造行政文化中心、旅游休闲中心、商务金融中心和科技研发中心，形成综合服务片区和高新技术产业研发片区；四是赋予新区更大的自主发展权、自主改革权和自主创新权，真正发挥“国家级新区”金字招牌的优势，使兰州新区成为兰州市、甘肃省实现跨越式发展的强大引擎。

参考文献：

[1] 关于兰州新区主要职责内设机构人员编制的通知（甘机编发[2010]81号）[Z].

[2] 中共兰州新区工作委员会、兰州新区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定（兰办发[2011]9号），关于调整兰州新区机

构的通知（兰机编字[2012]48号）[Z].

[3] 关于调整兰州新区机构的通知（兰机编字[2012]48号）[Z].

[4] 关于兰州新区范围内的部分乡镇村实行委托管理的意见（兰办发[2011]49号），2012年12月4日市委常委会议决定，将皋兰县

西岔镇划归新区管理.

[5] 孙洪磊.天津滨海新区管理体制改革全景式解析[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-11/09/content_12419799.htm.

[责任编辑 魏 杰]endprint