“万开云”同城化发展研究

陈仁安

摘 要：“万开云”同处三峡库区腹心，地理位置毗邻，是渝东北生态涵养发展区城市规模最大的区域。目前，“万开云”同城化发展已具备良好基础，但也面临诸多挑战，须实现“万开云”城镇空间布局、地区基础设施、生态环境建设、区域产业发展、资源要素市场、基本公共服务一体化。

关键词：“万开云”；同城化；研究

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0173-03

“万开云”同城化是重庆市委市政府为推动“万开云”区域经济一体化发展作出的重大战略决策，对打造“万开云”特色产业板块具有重大战略意义。因此，准确把握“万开云”同城化发展的现实基础，客观分析“万开云”同城化发展的约束条件，科学选择“万开云”同城化发展路径，是一个值得深入研究的重大课题。

一、“万开云”同城化建设的理论基础与政策支撑

（一）“万开云”同城化的理论基础

1.核心—边缘理论是“万开云”同城化的理论支持

1966年，弗里德曼在他的学术著作《区域发展政策》中，系统提出了“核心—边缘”这一理论。他认为，任何一个国家都是由经济发展水平较高核心区域和经济发展较为落后边缘区域组成的。该理论试图解释一个区域如何由互不关联、孤立发展，变成彼此联系、发展不平衡，又由极不平衡发展变为相互关联的平衡发展的区域系统。核心—边缘理论为“万开云”同城化发展提供了理论支持。

2.圈层结构理论是“万开云”同城化的理论支撑

圈层结构理论最早由德国农业经济学家冯·杜能提出。其主要观点是，城市在区域经济发展中起主导作用，城市对区域经济的促进作用与空间距离成反比，区域经济的发展应以城市为中心，以圈层状的空间分布为特点逐步向外发展。圈层结构理论为“万开云”同城化发展提供了理论支撑。

3.区域分工理论是“万开云”同城化的理论指导

区域分工是区域之间经济联系的一种形式。区域分工有利于专业化生产，有利于生产技术创新，有利于经济效益提升。区域分工理论主要包括亚当·斯密的绝对成本学说和大卫·李嘉图的比较成本学说、赫克歇尔和俄林的要素禀赋学说等。区域分工理论为“万开云”同城化发展提供了理论指导。

4.增长极理论是“万开云”同城化的理论保证

增长极理论由法国经济学家佩鲁在1950年首次提出。该理论认为，一个国家要实现平衡发展只是一种理想，在现实中是不可能的，经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间作为增长极，以带动经济发展。增长极理论为“万开云”同城化发展提供了理论保证。

（二）“万开云”同城化的政策支撑

1.国发[2009]3号文件促进“万开云”同城化发展

2009年初，国务院出台了国发[2009]3号文件“国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见”。国发[2009]3号文件实实在在地明确了许多颇具含金量的政策，其中涉及“万开云”同城化发展的主要有：加快建设以万州为中心、三峡库区为主体的渝东北地区；鼓励优质产业向综合条件较好的万州、涪陵等库区城镇布局，探索创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。3号文件为“万开云”同城化发展提供了强有力的政策支持。

2.市委市政府明确政策支持“万开云”同城化发展

一是市委、市政府《关于加快把万州建成重庆第二大城市的决定》支持“万开云”同城化发展。《决定》指出，深入论证万（州）开（县）云（阳）城镇群规划建设，整体打造万州“半小时城镇群”。《决定》为“万开云”同城化发展提供了千载难逢的政策机遇。

二是市委、市政府《关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》促进“万开云”同城化发展。《意见》提出，完善城市功能，提升城市品质，依托国家级万州经济开发区，发展特色产业集群，承接周边地区人口转移，建成重庆第二大城市、三峡库区经济中心，带动形成万（州）开（县）云（阳）特色产业板块。《意见》为“万开云”同城化提供了政策保障。

二、“万开云”同城化发展的现实基础与约束条件

（一）“万开云”同城化发展具备的现实基础

1.地域空间相连一体

从地图上看，万州、开县、云阳在重庆、西安、武汉、长沙四大城市的几何中心点上，是连接川东、陕南、鄂湘西、黔东北的枢纽，气候条件一致，自然地域空间连为一体。随着城市发展不断向外扩张，开县、云阳的城市规划正积极向万州“靠拢”，“万开云”城市空间呈现连绵发展态势，同城化发展自然条件得天独厚。

2.人文基础扎实深厚

“万开云”秦朝时期同属巴郡胊忍县，重庆直辖前都隶属于原万县市，同属巴楚文化特别是三峡文明的核心区域，历史源远流长，文化底蕴深厚。万州长期是渝东政治、经济、文化中心和长江中上游地区最重要的物资集散地和通商口岸；开县自古以来是连接川、陕、鄂、渝四省市周边地区的商贸经济中心和农副产品集散地；云阳是三峡库区生态经济区沿江经济走廊承东启西、南引北联的重要枢纽。

3.产业发展互补性强

目前，万州形成了以工业为主的产业结构，汽车制造、纺织服装、装备制造、照明电气、农副产品加工五大特色产业集群初步形成；开县工业支撑作用明显，2015年将实现能源、建材、食品、轻纺电子、天然气综合利用五个百亿级产业集群；云阳工业发展势头强劲，精细化工、新材料和轻纺、节能电子和能源3个百亿产业集群初步形成。“万开云”三地产业关联度不断加强，为同城化发展提供了良好的产业基础。

4.基础设施逐步对接

“万开云”基础设施建设对接步伐加快，道路逐步连通成网。目前，万州与开县、云阳之间已有万开、万云高速路相连，开县到云阳有一条二级路连通。规划建设的郑万（郑州—万州）铁路、正积极争取纳入全国中长期铁路线网规划修编的渝西铁路（重庆—西安），将使“万开云”的交通及通勤更加便捷，交通一体化步伐加快。endprint

5.公共服务共享提速

“万开云”社会发展和人民生活水平不断提高，居民通勤、交往及跨城居住、就业、消费等日趋频繁，教育文化资源共享逐步推动，公共卫生服务协作逐渐增强，体育交流合作不断深入，民间艺术往来日益密切，随着社会事业和公共事务合作领域不断扩大、合作层次不断提升、合作成果不断显现，“万开云生活圈”初步形成。

（二）“万开云”同城化发展面临的约束条件

1.同城化规划统筹不够，空间布局有待优化

一是“万开云”同城化总体规划尚处于研究阶段。尽管万州已完成了《重庆市万州城市总体规划（2003—2020）—2011年修改》，开县正在积极推进城市总体规划（2004—2020）修编，云阳县完成了城市总体规划（2005—2020年）局部修改，但目前“万开云”同城化总体规划还处于规划研究阶段，尚未出炉。

二是“万开云”城市空间整合不够。通过对《重庆市万州区区域城镇体系规划（2001—2020）》、《开县城镇体系规划（2000—2020）》、《云阳县县域城镇体系规划（2002—2020）》等规划分析，不难看出：万、开、云三地自家“一亩三分地”的思维定式尚未打破，各自仍局限于自身空间内思考发展策略，三地仍处于空间割裂、各自发展的状态，整个区域未能形成有效的区域合作与整合。

2.发展方式转变滞后，资源环境约束加大

一是“万开云”经济发展方式转变缓慢。目前万州区、开县、云阳县的主导产业以传统产业为主，战略性新兴产业、先进制造业发展严重不足。

二是资源约束趋紧。目前，万州区、开县、云阳县本地的原材料资源仅能满足万州经开区、开县工业园区、云阳工业园区部分产业的发展所需，多数产业发展所需的原材料资源需从外地配置。

三是生态环境压力大。“万开云”三地位于国家重点生态保护的三峡库区，处于长江上游生态屏障内，周边生态环境较为脆弱且敏感度高。脆弱的生态环境导致发展受限，承载能力不强，“万开云”同城化发展将面临生态环境的严峻考验。

3.城乡发展失衡，公共服务能力不足

一是城乡居民收入差距大。2012年，万州区城镇居民人均可支配收入21 823元，农村居民人均纯收入7 573元；开县城镇居民人均可支配收入18 236元，农村居民人均纯收入7 271元；云阳县城镇居民人均可支配收入16 453元，农村居民人均纯收入6 392元。

二是城乡公共服务配置失衡。在公共教育方面，城乡公共教育支出占财政支出比重非均等化指数比较高。在公共医疗卫生方面，城乡每万人医疗卫生机构数、医疗卫生机构床位数、医疗卫生技术人员数非均等化程度明显，公共医疗卫生支出占财政支出比重非均等化程度比较高。在社会保障和就业方面，城乡最低生活保障覆盖率非均等化程度非常大。

4.行政壁垒尚未打破，资源要素流动不畅

一是行政壁垒尚未打破。目前，“万开云”区域合作进展比较顺利，但“行政区经济”现象依然存在，主要表现在：三地为相互竞争而相互排斥；三地为相互竞争而形成产业的重复布局；三地为引入大型企业在优惠政策上相互“残杀”。

二是资源要素流动不畅。“行政区经济”人为限制了“万开云”之间资金流、物资流、人才流、信息流、技术流等生产发展要素的自由流动，从长远来看，不利于“万开云”同城化进程。

三、推进“万开云”同城化发展的对策措施及政策建议

（一）坚持规划先行，实现“万开云”城镇空间布局一体化

一是构建“四条城镇空间拓展带”。“万开云”地区的用地呈东西向带状分布，主要位于沿长江及平行于长江在万州与开县之间的四条东西向槽谷中，对于“万开云”的发展空间，首先应考虑“四条城镇空间拓展带”。

二是构建“四条发展功能轴”。即两条产业功能轴和两条城镇功能轴。其中，两条产业功能轴为达州—开县—万州—利川、云阳—万州—涪陵产业功能轴，其功能主要在于承接渝广达万及重庆江南万亿工业走廊的发展；两条城镇功能轴为重庆—万州—云阳—宜昌、万州—开县—西安城镇功能轴，其功能主要在于推动渝东北生态涵养区城镇化进程。

三是打造“六大发展片区”。在“四轴四带”的引导下，着力打造三个城市功能聚集区和三个产业功能聚集区。其中，三个城市功能聚集区主要是以万州、开县、云阳的现状城区为基础，突出形成以一座大城市（万州）、二座中等城市（开县、云阳）为构架的城市格局。三个产业功能聚集区分别为龙沙—武陵、长沙—岳溪、临江—铁桥产业功能聚集区，这三个地区将成为规模化承接“万开云”产业发展的重点区域。

（二）加大投入力度，实现“万开云”地区基础设施一体化

一是着力构筑与生态涵养发展区相适应的区域性综合交通枢纽。“万开云”三地应加快形成“两环两纵两横”的陆上交通主骨架。“两环”即万开、万云、云开高速公路形成的内环和万云高速、万州至开县临江快速通道、开县新县城至临江快速通道、开城高速、开县温泉至云阳凤鸣高等级公路、云阳江南至万州高等级公路、万忠南线高速、万州新田至高峰高速公路形成的外环；“两纵”即两条云开公路；“两横”即万开、万云高速公路。

二是统筹信息基础设施。要大力推进电信网、广电网和互联网三网融合和信息电视、商务电视、娱乐电视三视融合，实现信息基础设施共建共享；要逐步推动降低直至取消三地间固话长途和手机漫游资费，加快电信同城化，实现信息资源共享。

三是强化能源保障。要统筹“万开云”电厂电网规划选址，重点规划建设神华重庆万州港电一体化项目6×100万千瓦发电和1 000万吨储煤基地工程，加大开县白鹤电厂技术改造力度，实现电力同网同价；建立区域油气供应体系，推进区域内油、气同网同价；制定新能源和可再生能源发展规划，推动天然气等清洁能源和太阳能、风能、水能等可再生能源的开发与利用。endprint

（三）加强生态涵养，实现“万开云”生态环境建设一体化

一是构建生态涵养安全保障体系。要构筑以长江水系、开县汉丰湖、云阳高阳湖，北部的雪宝山、雪宝山国家级自然保护区、雪宝山国家森林公园，中部的铁峰山、铁峰山国家森林公园，南部的七曜山、万州王二包市级自然保护区、云阳七曜山市级自然保护区等为框架的区域生态涵养安全体系。

二是加强水环境综合整治。建立行政交界段面水质、水量监测和信息通报机制，确保交界水质符合相应水环境功能区的要求；加快城市生活污水处理厂、工业废水集中处理厂建设，控制跨行政区流域的面源污染；积极治理农业面源污染，重点控制畜禽、水产养殖污染。

三是推进大气污染综合治理。推动产业结构调整和优化升级，实施“结构减排”；鼓励企业使用清洁能源，进行清洁生产，做好“技术减排”；以企业脱硫脱硝工程为重点，抓好“工程减排”。

（四）转变发展方式，实现“万开云”区域产业发展一体化

一是从市级层面尽快制定《万开云板块特色产业发展规划》。“万开云”板块涉及三个行政单元，必须从市级层面对该区域产业定位、产业体系、产业布局等做出一个科学的发展规划。

二是三地政府抓紧完善《万开云区域合作框架协议》。 三地政府要组建班子对《协议》的实践效果进行评估，找准薄弱环节，有的放矢地采取措施不断跟进。

三是上下联动积极搞好推进特色产业发展的政策设计。按照有利于发挥比较优势、促进功能互补和实现资源优化配置的原则，上下联动积极搞好财政、税收、土地、金融、人才、产业等方面的政策设计。

四是着力健全区域特色产业交融互动发展机制。三地应搭建更多的交流协作平台，抽调专门人员共同组建区域协作办公室，负责区域协作日常事务的协调处理，重大问题由三方相关领导会商解决。

（五）优化资源配置，实现“万开云”资源要素市场一体化

一是优化区域资源配置。根据生态涵养发展区的要求，按照“面上保护、点上开发”原则，科学利用土地资源，加快推动三地教育、文化、医疗、卫生、旅游等资源优化配置和共建共享，不断整合人力资源。

二是促进生产要素自由流动。三地应弱化行政区划概念，加大基础设施网络建设投入力度，完善就业、投融资服务体系平台建设，促进区域内人才、资金、技术等要素的共同利用和合理流动。

三是搭建区域共同市场总体架构。三地应消除行政分割，形成具有一定影响力的区域产权市场、生产资料市场、消费品市场、旅游市场、劳动力就业市场、人才市场等，实现区域市场一体化。

（六）强化公共服务，实现“万开云”基本公共服务一体化

一是要加快统筹城乡基本公共服务体系顶层设计。市级相关部门应尽快做好“万开云”基本公共服务体系的制度设计，确定战略目标、战略步骤和实施路径，努力构建具有渝东北生态涵养发展区特色的基本公共服务体系。

二是要加强基层公共服务机构的设施和能力建设。“万开云”三地要把加大基本公共服务供应、专业队伍建设和加强社会管理、健全基层组织、引导群众参与结合起来；加强基本公共服务体系的基层服务机构建设，提高管理和服务能力。

三是进一步扩大公共投入。“万开云”三地要优化公共资源配置，并积极探索社会力量参与基本公共服务体系建设之路，同时，市级财政要加大对万州、开县、云阳的支持，增加转移支付。

[责任编辑 吴 迪]endprint