中国城镇化过程中的财税问题探析

林柔桑

摘 要：在中国城镇化进程中，中国社会也出现了公共服务供需不均衡、农村转移人口缺保障及环境承载压力剧增等一系列问题。作为宏观调控主要手段，财税政策没有发挥出应有作用。中央财政需解决财政资金需求与减税诉求的矛盾，地方财政则受制于资金保障不足，土地财政及支出不规范等问题。针对城镇化中的财税问题，提出通过进行区域性统筹规划，明确财政支出重点，培育资质专业机构，多方面激活资本等方式，改善和解决中国城镇化进程中的问题。

关键词：城镇化；财税区域；统筹规划

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0091-02

城镇化是一个客观的社会经济过程，在任何一个国家的现代化进程中都无法回避。这既是政府工作的重心，也是社会各界关注的热点。城镇化建设是中国城乡发展的重点目标，而财税政策是宏观调控的主要手段，关键在于政府合理运用财税政策保证城镇化建设的高质量与高效率。从新中国刚成立时到现在，关于城镇化的研究从城镇化理论、经济城镇化等方面，转向小城镇问题、民工潮问题等领域，但是已有成果中很少从财税困局的角度来讨论城镇化。本文尝试从城镇化过程的问题入手，分析财税措施在其中的困惑以及今后如何改进，以使城镇化能够平稳推进。

一、中国城镇化变迁概况

从1949年至今，城镇化历程大致可以划分为1949—1957年的城镇化起步和发展阶段，1958—1965年的城镇化剧烈波动阶段，1966—1978年的城镇化徘徊停滞阶段，1979—1992年的城镇化的恢复发展阶段，1993—2002年的城镇化稳步增长期和2003年至今的城乡矛盾显现的高速发展期。随着城镇化各阶段进程，中国城镇化水平已达52.57%。

在政府部门的积极努力和主导下，中国新时期的城镇化进程得到了快速推进。但是土地城镇化快于人口城镇化的不匹配关系导致许多社会矛盾开始凸显。较为突出的有如下几方面：

一是公共服务提供不足。城镇化的高速发展过程中在公共交通，教育，医疗卫生等方面投入不足，使得公共服务基础设施跟不上城镇化步伐，供需矛盾日益严峻。同时公共服务的城乡差异日趋加大，乡镇各方面基础设施都落后于大城市。

二是农村转移人口问题严峻。农民变市民的身份转换是城镇化的核心问题，但在高速城镇化过程，中国累积近2亿生活在城镇却未享受城镇居民待遇的农民工。补偿水平低，保障不到位，就业无助力是失地农民的普遍境况。

三是资源浪费和环境承载压力剧增。在政府垄断经营、财政投资为主的体制下，城镇化建设缺乏市场调节与反馈，导致城镇化中的无效率与重复建设，一则城市空间，耕地等土地资源闲置、浪费，二则水土资源过度开发，生态环境恶化。

二、城镇化过程中的财税困局

从中央和地方的角度，中国财政收入与支出都面临极大压力。财政供给能力已经成为制约城镇化进程的重要因素。有人粗略计算过，要在2030年前实现农村转移人口市民化，财政资金每年至少要投入两万亿。尽管2013年中国的财政收入为12.9万亿，要对接这笔支出依然不轻松。但中国全口径宏观税负高达31.7%，社会对于减税的呼声也日益高涨。这种社会共识与财政收入需求的矛盾使得中央财政陷入困局。

从地方财政来看，在中国施行的分税制度下，地方政府的事权和财力不匹配。从三个方面来看地方财政的问题：（1）资金支撑不充足。财政资金得不到良好的保障，导致地方政府长期以来对城镇基础设施的资金投入不够，许多地方城镇基础设施建设脱节，没法满足所处城镇化阶段的需求；（2）资金来源不正常。地方政府追求城镇化目标，但又迫于财政压力，于是寻求预算外资金收入，大量征用耕地和集体土地。依靠转让土地获取收益，不仅导致城镇化建设资金过度依赖土地出让收益，而且变相刺激“土地财政”现象愈演愈烈，使地方财政存在巨大的隐患；（3）资金支出非重点。尽管中国社会保障体系的建设需求十分迫切，地方政府依然没有把更多的精力和财力投入到这些公共产品的攻击上，而是追求能直接产生经济效益的项目。财政资金支出的重心错位，使得把农村转移人口完全纳入城镇住房和社保体系的目标成为空谈。地方政府回避社保体系的建设，而不断将新增建设用地使用费挪用于城市开发，无异于继续恶化地方财政的困局。

三、城镇化进程中的财税对策

针对中国城镇化过程中出现的问题，及财税困局，今后要在城镇化过程避免和改善这些问题，以实现和谐社会目标，我们可以从如下几点加以改进。

一是规划先行，区域性统筹规划设计。继续推行城镇化并保证新建城镇发展的速度和质量，最理想的方式是进行全面深化税收制度改革。由于税制改革耗时而城镇化需求又十分迫切，可以通过合理的区域性统筹规划，中央以转移支付方式将部分事权支出责任委托地方承担，来支撑关键阶段的城镇化。区域性统筹规划，是指以市、县为转移支付主体进行小城镇建设，结合当地现有经济发展水平和城镇化水平，明确城镇化建设目标，使城镇化的安排切合当地实际情况。原先以乡镇为单位建设的模式，因追求政绩或者财政乏力，把区域协调及总体发展效率置于脑后，使得区域内部出现严重的重复建设。区域性统筹规划与地方税、中央转移支付及地方投融资等方式，共同保证资金来源及资金的高效利用。统筹规划在一定程度上避免了乡镇政府的短视和局限，不仅使财政资金投入更具方向性和高效率，而且为今后整治“以土地出让金支撑城镇化建设”的模式铺平道路。

同时，生态上充分考虑区域资源优势确定整体目标，并且根据生态及资源内部分布细化建设目标，力求城镇化对生态环境的影响最大程度降低，尤其是对能源、水、土地等资源实现节约集约使用，以适应生态文明建设。

二是降低成本，政府财政支出有重点。中国提出要将农村人口市民化，其根本意义在于生活水平的提高。十八届三中全会决议提出政府向市场放权，由市场主导资源配置，而政府职能应转变为构建社会公平保障体系。因此财政支出重点应放在改善基础设施，增加民生支出上，以降低农村转移人口的城镇化成本。完善的社会公平保障体系所追求的是实现剩余索取的权力公平，剩余积累的机会公平及等价交换的规则公平。推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，正是保证剩余积累的机会公平的重要路径。增加民生支出，通过医疗、教育等社会保障，最大程度降低农民负担成本；同时促进社会保障资源在城乡、区域间的平等分配，实现生产和再生产条件的公平。endprint

农村人口进入城镇，医疗和教育是最为迫切的问题。社会发展的目标是实现每一个人的全面自由发展，只有把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，才能真正实现社会公平，提高劳动生产率，进而推动社会发展。政府应重点在医疗卫生设施、教育投入、及道路交通等基础设施建设上投入，为富余劳动力向非农产业转移打下了坚实基础，使税收真正起到惠及人民的作用。

三是合理评估，培育有资质专门机构。城镇化进程中，农民得到的补偿低已成为普遍现象。地方政府在预算外通过土地出让收入与征地收入的巨额差值获得财力，无疑是强行从失地农民手中分走仅有的一杯羹的行为。通过圈占耕地和操纵一级土地市场价格等方式进行城镇化是危险的和病态的。十八界三中全会决议中明确提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”可以看出，新一届政府放开政策，支持农村土地流转目的是保障集体土地所有权，也就是保障失地农民的利益不受侵犯。

但要实现这一目标，仅仅放开政策是不够的。首先，农民在土地市场中长期处于弱势地位，相对开发单位或个体的议价能力弱；其次，是农村土地刚刚进入建设用地市场，各方面政策和匹配的法律制度还不完善。所以农村土地即使实现入市流转，农民也极可能得不到完全的补偿；但也不排除出现部分钉子户漫天要价的情况。为了避免和克服两种情况，政府应培育一些有资质的专业机构，允许具备条件的民间资本发起设立机构作为第三方机构，以公允价值为标准，在农民和开发商之间平衡利益，真正实现由市场配置资源。

四是盘活资产，多面激活资本高效率。农民作为城镇化中的重要主体，其财产权利应得到尊重和考虑。中国要推行社会主义公平保障体系，由市场主导资源配置，则应遵循等价交换这一市场经济的本质规律。等价交换包括交易主体，交易客体及交易方式三方面的平等。随着城镇化进程，农民应该被纳入市场的重要交易主体中并且享有在各个要素市场平等进行交易的权力。然而农民在土地市场上的交易权力缺失，交易公平更无从谈起，有悖市场经济规律。十八届三中全会决议中提到应赋予农民更多财产权利，体现了对农民财产权力的高度关注，表明保证农民在土地等要素市场中享有与城镇居民平等的权力的重要性。

决议中明确提到，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体建设用地中的农村集体经营性建设用地部分可以入市，允许土地经营权抵押担保，推进农民住房产权抵押，保障宅基地用益物权等政策，不仅仅是对农民作为市场经济主体的权力的肯定，同时也是对集体土地作为交易客体的确认，进一步保障农民权力，使农民财产权有渠道实现在市场中应实现的收益，体现了政府与市场职责合理分配，促进社会公平。另外，可以鼓励外出打工农民资金回流，培育爱国爱乡的有识之士回乡创业，使之成为城镇化的生力军甚至主力军。

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[责任编辑 陈丹丹]endprint