从成都曹家巷“模拟搬迁”运行过程看政府职能转变

李月

党的十八届三中全会继续提出加快政府职能转变，而社会主义经济体制优势的内在要求强调了政府职能转变需要有效的政府治理。[1]治理理论的核心在于允许多元主体共同参与，公民参与则是多元主体共同参与的基础。社会治理作为与政府治理同等重要的工作，二者为构建我国治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标共同发挥不可忽视的作用。[2]在公民参与社会治理的视角下看政府职能转变，对促进行政管理方式创新和行政体制改革的不断深化，从而切实转变政府职能具有很强的现实意义。[3]

近年来，全国各地都在不同领域围绕政府职能转变进行改革尝试，其中城市拆迁工作中的“模拟搬迁”模式就是一项对转变政府职能意义深远的全新实践。在这一模式下，政府职能从简单的厘清政府与市场的关系，变为引入居民自治组织、企业、媒体乃至全社会共同参与、各司其职的公民参与社会治理模式。在这个“模拟搬迁”的过程中，政府职能得到了明显的转变，本文选取了央视连续两年在全国推广宣传的成都曹家巷“模拟搬迁”项目作为研究对象，深入的分析在此模式下政府职能转变的源起、方式与启示。

一、“模拟搬迁”与政府职能转变

（一）我国城市拆迁工作的三个阶段

改革开放以来，我国的城市拆迁工作经历了三个主要的历史阶段，即上世纪八十年代初期到九十年代末期，计划经济特征明显的城市拆迁阶段[4]；本世纪前十年，市场经济特征明显的城市拆迁阶段；2011年至今，有别于传统城市拆迁的“征收”阶段。这三个阶段分别反映了我国不同时期经济和社会发展的需求，并随着需求的变化而进行相应的调整。

（二）“模拟搬迁”模式的形成

当我国的城市拆迁工作由第二阶段向第三阶段过度时，由于缺乏现成的改革参考模式，各个地区在拆迁工作的实践中逐渐摸索出了一套较新的工作方式。这种方式有别于以往拆迁改造工作由政府或开发商直接拍板的旧思路，而是将改造的决定权交给了被改造地区的居民。通过先摸底调查，再根据调查结果制定合适的改造方案，最后全体居民在规定时间内就方案内容选择签约或者不签约。

由于在签约期结束前所说的“搬迁”其实并不是真正的实施搬迁改造，只有当签约比例达到一定要求时（通常是极高的比例，现在大多要求达到100%），改造才会真正进行，因此在整个预设的签约期内做的相关工作都被称作“模拟搬迁”。

这种模式是在拆迁矛盾愈发突出的时代背景下诞生的一种为缓和矛盾，寻找政府拆迁工作新突破口的创造性改革。“模拟搬迁”模式的诞生也符合了这一时期拆迁工作的实际需要，既是政府职能转变的一种新尝试，也体现了被拆迁居民的根本利益。

（三）城市拆迁工作对政府职能转变的需求

在我国城市拆迁工作的第二个阶段，已开始逐步认识到政府与市场之间关系的问题，新政策的制定也更加注重对市场规律的遵循。诸如对拆迁房屋补偿之类，皆由原先的政府定价向引入市场机制转变，由此也产生了许多新矛盾。第二个阶段的拆迁工作因为市场化带来的房地产价格高涨，在拆迁补偿事项上出现了更多的冲突。频繁的上访以及拆迁工作中不时被爆出的恶性事件，使得我国的城市拆迁工作一度成为了城市建设进程中最大的难题。

为了保持城市建设的进度和维护经济发展的成果之一，城市拆迁这一重大课题亟需寻找更适合当前形势的全新改革路径。在继续思考政府与市场关系的基础上，政府的职能还应有更广泛意义上的思路转变。“模拟搬迁”的产生，就是从公民参与社会治理的视角引入政府职能转变的新模式，从而为解决更为复杂的城市拆迁难题寻找最具成效的解决方案。

二、公民参与“模拟搬迁”的运行模式——以曹家巷为例

成都市曹家巷片区自2012年开始拆迁改造摸底工作，到2013年7月“模拟搬迁”程序运行完毕，非常完整的对“模拟搬迁”这一模式进行了实践，并成为了成都市乃至全国在居民自治改造方面的标志性项目。因此，以曹家巷作为研究对象，对其片区内“模拟搬迁”运行的模式及过程进行探讨，有助于分析创新社会治理模式下的政府职能转变问题。

（一）创新社会治理模式下公民参与的组织形式——“自治改造委员会”

在曹家巷棚户区待改造的198亩土地上共有3756户居民，合计将近15000人，其中超过51%的居民居住面积不足20平方米，因此该项目是典型的民生工程，在改造的过程中也需要更多的公民参与，共同破解改造中遇到的困难和问题。

由于改造居民基数庞大，面对近4千户居民，改造过程必须对公民参与的形式有所引导，否则公民参与将失去秩序和效率。从创新社会治理模式的角度讲，在居民社区建立相关的公民参与代言组织，以居民委托授权的形式请相关组织代为表达权利诉求和基本观点，是一种可行的方式。组织的名称可能各不相同，但组织的核心职能基本一致。在曹家巷，这一组织被称作“居民自治改造委员会”，简称“自改委”。

曹家巷自改委的选举过程是根据成都《城乡居民自治管理条例》的相关要求，首先在曹家巷一、二街坊及马鞍南苑商品楼盘以楼栋为单位进行分别选举，共推选出65个楼栋的楼栋长。2012年3月，楼栋长们再作为居民代表受各楼栋居民委托进行自治改造委员会委员的选举：每位楼栋长都选出他们心中合适的自改委人选，最后通过民主投票，当场唱票的方式，评出得票最高的21位居民，共同组成居民自治改造委员会并担任委员。投票结果诞生后，逐户征询群众意见，在接受调查的群众中仅有3户持反对意见，其余居民都通过签署《自治改造委员会成员确认授权委托书》的形式，认可了此次选举的结果并确认选举的民主性。[5]

曹家巷自改委作为一种社会治理创新模式下的群众自治组织，自成立开始有两项主要的工作任务：一是在片区内部，对群众相关利益进行协调，对群众诉求进行摸底；二是在片区之外，作为居民代表向实施改造的政府和企业反映居民意愿，表达相关诉求。

（二）曹家巷“模拟搬迁”的前期摸底调研endprint

从某种角度上说，“模拟搬迁”模式能否成功，关键不在百日签约期，反而应该在前期的摸底调研。因为只有前期的摸底调研工作做的足够扎实，全面了解了片区居民诉求，如此做出的相关方案才能被大多数居民所接受，这样才有可能在一百天内完成100%的签约率。

曹家巷“模拟搬迁”前的调查摸底工作，主要由政府引导自改委完成。因为选举产生的自改委员不仅能力出众，例如有人懂建筑工程造价，有人是文字工作者，有人语言表达能力超群等，但最重要的还是自改委员当中的绝大多数人都有迫切的改造需求。他们不少人一家三代挤在20～30平米的危旧小屋中生活，在过去的十年中，他们中的许多人都有过为推进曹家巷改造工程而上访的经历，最能够理解片区居民的心声和诉求，也最懂得如何与片区居民沟通。

前期的调研工作持续了半年以上，经历过矛盾冲突期和改造倒逼期。每个阶段自改委员都深入群众一线，发挥各自优势，既把政府的意见向居民传达，也一次次代表民意向政府反馈居民的想法。最终通过反复的双向沟通，曹家巷改造方案有了许多的变化，例如最低改造面积从48平方米提升至52平方米，改造最小户型由1室1厅变为1室2厅，还增加了异地安置等多处选择地点。政府方面也对片区的全套规划、容积率的调整做出了一次次的重新设计，使最终的方案尽可能的既符合百姓诉求，又不突破政策标准和资金上限。

（三）百日签约期中公民参与“模拟搬迁”

2012年12月18日，曹家巷的拆迁动员大会召开，意味着曹家巷改造正式拉开帷幕，但改造是否能够顺利推进，还要看改造方案的制定。在方案出台后规定的100天签约期内，居民是否能够达到100%签约，这一百天也就是曹家巷“模拟搬迁”模式的主体时间。2013年2月25日，曹家巷拆迁方案正式出台，这个方案也成为了改造过程中贯穿始终没有改变的唯一方案，为改造的公平、公正树立了一面标杆。[6]2013年3月9日，百日签约期正式启动，理论上的结束时间为6月16日。

和所有的“模拟搬迁”过程相似，签约的前期速度较快，例如3月9日签约当天，迫切希望搬迁的居民甚至连夜排队签约，而后期速度则明显放缓。如图1所示，3月9日共签403户居民，比例约为10.7%；第二日增加约200户居民，共计601户，比例达到达16%；签约第17天，也就是3月26日，曹家巷二街坊12栋中建二局所属的92户居民提前80天首先完成整栋100%签约；5天后卫生所整体楼栋和九栋平房区也提前完成100%整栋签约。[7]

4月28日，百日签约期过去近一半，天签约率达到76%，第60天签约率破80%，第70天则达86.8%。5月27日至28日，曹家巷一标段签率先完成100%目标，同时二标段也仅剩2户居民没有签约，整合片区的签约也有较大进展。

6月16日晚24点，曹家巷百日签约期结束，在这一百天里共有3337户居民签约，占全体住户的99.2%。其中未签约的27户居民全部来自曹家巷非棚户区的整合片区，由于该片区楼栋较新，但地理位置却嵌入在曹家巷内，因此居民对改造的呼声没有棚户区强烈，也有许多不同的声音。经过全体自改委成员认真研究，6月17日，自改委主任何希模代表曹家巷全体住户在签约阶段工作会上向项目指挥部申请，签约时间适当延长，希望这一次延期能够维护绝大多数居民的利益。

延长期进行到12天，即6月28日，曹家巷3756套住房和3364户居民签约，签约率已达到99.6%，至此直至延长期结束，签约率没有新的提升。为了既推进民生工程顺利实施，又不损害少数未签约居民的利益，曹家巷所在的成都金牛区委区政府决定将未签约居民所在的马鞍南苑二栋划出改造范围，其余区域签约率已达到100%，改造项目于7月16日正式启动。

三、社会治理视角下“模拟搬迁”的运行对政府职能转变的启示

（一）运用社会治理理论，激发公民参与活力

曹家巷“模拟搬迁”的过程是对社会治理理论的一次实践，在城市拆迁工作中引入居民自治改造的模式，增加了改造参与的主体：从最初的政府全程控制到“群众主体，政府主导，企业及其他社会力量全程参与和监督”；从全体居民参与自治委员会的选举，到自治委员全程屡责；从摸底调查，到签约期发动群众做群众工作。每一次对“模拟拆迁”工作的推动，都是政府职能转变的一步转身，也是对社会主义民主政治中公民参与最好的实践。

在百日签约期内，出现过很多特殊的情况，例如父母的身份证被儿女特意带到外地，在曹家巷菜市场破墙开店数年的居民要政府在改造后必须赔偿门面房，一家几个子女都想从拆迁过程中获得足够的利益，否则就不签约等。如果按照以往的方式，都由政府一一出面做工作，效率低，群众有抵触，对于政府的有些条件还有讨价还价的心理，最终不利于按期完成签约。政府将协调群众利益的权利放权给居民自治委员会，以相熟邻居的身份深入居民当中做工作，想办法，发动更多群众共同化解矛盾，为“模拟搬迁”顺利达到签约率起到了核心作用。

（二）政府放权同时回归引导、调控和服务职能

在曹家巷“模拟拆迁”的过程中，一方面放权给自改委及群众去做群众工，另一方面政府则更好地回归到引导、调控和服务的职能上。比如政府积极为自改委提供固定办公场所，成立自治改造协调服务指挥部，定期和委员们召开工作会议沟通情况，在政策规划、服务跟踪和指导方面为自改委提供协助。同时引导自改委成立临时党支部，通过统一思想保证“自治”过程中的可控和有序。

曹家巷前期摸底矛盾冲突最激烈的时期，自改委员的身份曾一度由“来自群众的一员”变得不受部分居民理解，工作经常碰壁，越发艰难，甚至一些自改委员产生了退却的想法。政府在此时作为自改委坚强的后盾，积极协调，寻找办法，最终通过组织居民自助游的形式，充分交流，消除误解，由此重新拉近自改委与群众的距离。

（三）重视监管职能，预防职能转变引起的政府缺位

无论采用哪种方式进行政府职能改革，监督与管理都是重要的政府职能，采用社会治理模式，纳入多元主体共同参与“模拟搬迁”更加少不了政府的监管。参与的主体越多越复杂，拆迁改造就越有可能出现不可控的情况。在曹家巷“模拟搬迁”的后期，部分群众由于太心急让未签约的住户尽早签约，出现了一些过激行为，后期靠政府反复出面调解，才使几近激化的矛盾缓和下来。

这样的例子也给了我们警示，政府职能转变需要法制社会建设的配合，多元主体行使公民参与权利不能超越法律的范畴。政府监管工作应做在前面，贯穿于过程始终，事后救火的方式虽然一两次能起到作用，但从长远看不利于一种新的社会治理模式的成长和推广。[8]

成都市曹家巷在城市拆迁改造过程中所用的“模拟搬迁”模式，体现了在社会治理体制创新的建设中，加强公民参与、转变政府职能的行政体制改革的发展方向，也是政府职能在拆迁实践工作中的一次重大转变。

参考文献：

[1] 闫越.政府改革的新突破——党的十八届三中全会精神学习体会[J].行政与法，2014， （1）：1-3.

[2] 俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014，（1）：5-8.

[3] 闫越.切实转变政府职能 深化行政体制改革[J].行政管理改革，2013，（12）：73-76.

[4] 岳丹.成都市城市结构调整与城市更新[D].成都：西南交通大学，2007.

[5] 郑钰飞.曹家巷探索居民自治改造新模式[N].成都商报，2012-12-30（2）.

[6] 奚源.简析拆迁政策执行中的基层治理创新——以成都市金牛区曹家巷为例[J].人民论坛，2014，（2）：163-165.

[7] 全芑璇，张渝.曹家巷3个楼栋提前82天完成100%整体签约[N].成都日报，2013-4-1（7）.

[8] 张康之，李传军.公共管理是一种新型的社会治理模式[J].行政论坛，2010，（3）：1-7.

作者单位：四川省成都市行政学院

责任编辑：张波endprint

从某种角度上说，“模拟搬迁”模式能否成功，关键不在百日签约期，反而应该在前期的摸底调研。因为只有前期的摸底调研工作做的足够扎实，全面了解了片区居民诉求，如此做出的相关方案才能被大多数居民所接受，这样才有可能在一百天内完成100%的签约率。

曹家巷“模拟搬迁”前的调查摸底工作，主要由政府引导自改委完成。因为选举产生的自改委员不仅能力出众，例如有人懂建筑工程造价，有人是文字工作者，有人语言表达能力超群等，但最重要的还是自改委员当中的绝大多数人都有迫切的改造需求。他们不少人一家三代挤在20～30平米的危旧小屋中生活，在过去的十年中，他们中的许多人都有过为推进曹家巷改造工程而上访的经历，最能够理解片区居民的心声和诉求，也最懂得如何与片区居民沟通。

前期的调研工作持续了半年以上，经历过矛盾冲突期和改造倒逼期。每个阶段自改委员都深入群众一线，发挥各自优势，既把政府的意见向居民传达，也一次次代表民意向政府反馈居民的想法。最终通过反复的双向沟通，曹家巷改造方案有了许多的变化，例如最低改造面积从48平方米提升至52平方米，改造最小户型由1室1厅变为1室2厅，还增加了异地安置等多处选择地点。政府方面也对片区的全套规划、容积率的调整做出了一次次的重新设计，使最终的方案尽可能的既符合百姓诉求，又不突破政策标准和资金上限。

（三）百日签约期中公民参与“模拟搬迁”

2012年12月18日，曹家巷的拆迁动员大会召开，意味着曹家巷改造正式拉开帷幕，但改造是否能够顺利推进，还要看改造方案的制定。在方案出台后规定的100天签约期内，居民是否能够达到100%签约，这一百天也就是曹家巷“模拟搬迁”模式的主体时间。2013年2月25日，曹家巷拆迁方案正式出台，这个方案也成为了改造过程中贯穿始终没有改变的唯一方案，为改造的公平、公正树立了一面标杆。[6]2013年3月9日，百日签约期正式启动，理论上的结束时间为6月16日。

和所有的“模拟搬迁”过程相似，签约的前期速度较快，例如3月9日签约当天，迫切希望搬迁的居民甚至连夜排队签约，而后期速度则明显放缓。如图1所示，3月9日共签403户居民，比例约为10.7%；第二日增加约200户居民，共计601户，比例达到达16%；签约第17天，也就是3月26日，曹家巷二街坊12栋中建二局所属的92户居民提前80天首先完成整栋100%签约；5天后卫生所整体楼栋和九栋平房区也提前完成100%整栋签约。[7]

4月28日，百日签约期过去近一半，天签约率达到76%，第60天签约率破80%，第70天则达86.8%。5月27日至28日，曹家巷一标段签率先完成100%目标，同时二标段也仅剩2户居民没有签约，整合片区的签约也有较大进展。

6月16日晚24点，曹家巷百日签约期结束，在这一百天里共有3337户居民签约，占全体住户的99.2%。其中未签约的27户居民全部来自曹家巷非棚户区的整合片区，由于该片区楼栋较新，但地理位置却嵌入在曹家巷内，因此居民对改造的呼声没有棚户区强烈，也有许多不同的声音。经过全体自改委成员认真研究，6月17日，自改委主任何希模代表曹家巷全体住户在签约阶段工作会上向项目指挥部申请，签约时间适当延长，希望这一次延期能够维护绝大多数居民的利益。

延长期进行到12天，即6月28日，曹家巷3756套住房和3364户居民签约，签约率已达到99.6%，至此直至延长期结束，签约率没有新的提升。为了既推进民生工程顺利实施，又不损害少数未签约居民的利益，曹家巷所在的成都金牛区委区政府决定将未签约居民所在的马鞍南苑二栋划出改造范围，其余区域签约率已达到100%，改造项目于7月16日正式启动。

三、社会治理视角下“模拟搬迁”的运行对政府职能转变的启示

（一）运用社会治理理论，激发公民参与活力

曹家巷“模拟搬迁”的过程是对社会治理理论的一次实践，在城市拆迁工作中引入居民自治改造的模式，增加了改造参与的主体：从最初的政府全程控制到“群众主体，政府主导，企业及其他社会力量全程参与和监督”；从全体居民参与自治委员会的选举，到自治委员全程屡责；从摸底调查，到签约期发动群众做群众工作。每一次对“模拟拆迁”工作的推动，都是政府职能转变的一步转身，也是对社会主义民主政治中公民参与最好的实践。

在百日签约期内，出现过很多特殊的情况，例如父母的身份证被儿女特意带到外地，在曹家巷菜市场破墙开店数年的居民要政府在改造后必须赔偿门面房，一家几个子女都想从拆迁过程中获得足够的利益，否则就不签约等。如果按照以往的方式，都由政府一一出面做工作，效率低，群众有抵触，对于政府的有些条件还有讨价还价的心理，最终不利于按期完成签约。政府将协调群众利益的权利放权给居民自治委员会，以相熟邻居的身份深入居民当中做工作，想办法，发动更多群众共同化解矛盾，为“模拟搬迁”顺利达到签约率起到了核心作用。

（二）政府放权同时回归引导、调控和服务职能

在曹家巷“模拟拆迁”的过程中，一方面放权给自改委及群众去做群众工，另一方面政府则更好地回归到引导、调控和服务的职能上。比如政府积极为自改委提供固定办公场所，成立自治改造协调服务指挥部，定期和委员们召开工作会议沟通情况，在政策规划、服务跟踪和指导方面为自改委提供协助。同时引导自改委成立临时党支部，通过统一思想保证“自治”过程中的可控和有序。

曹家巷前期摸底矛盾冲突最激烈的时期，自改委员的身份曾一度由“来自群众的一员”变得不受部分居民理解，工作经常碰壁，越发艰难，甚至一些自改委员产生了退却的想法。政府在此时作为自改委坚强的后盾，积极协调，寻找办法，最终通过组织居民自助游的形式，充分交流，消除误解，由此重新拉近自改委与群众的距离。

（三）重视监管职能，预防职能转变引起的政府缺位

无论采用哪种方式进行政府职能改革，监督与管理都是重要的政府职能，采用社会治理模式，纳入多元主体共同参与“模拟搬迁”更加少不了政府的监管。参与的主体越多越复杂，拆迁改造就越有可能出现不可控的情况。在曹家巷“模拟搬迁”的后期，部分群众由于太心急让未签约的住户尽早签约，出现了一些过激行为，后期靠政府反复出面调解，才使几近激化的矛盾缓和下来。

这样的例子也给了我们警示，政府职能转变需要法制社会建设的配合，多元主体行使公民参与权利不能超越法律的范畴。政府监管工作应做在前面，贯穿于过程始终，事后救火的方式虽然一两次能起到作用，但从长远看不利于一种新的社会治理模式的成长和推广。[8]

成都市曹家巷在城市拆迁改造过程中所用的“模拟搬迁”模式，体现了在社会治理体制创新的建设中，加强公民参与、转变政府职能的行政体制改革的发展方向，也是政府职能在拆迁实践工作中的一次重大转变。

参考文献：

[1] 闫越.政府改革的新突破——党的十八届三中全会精神学习体会[J].行政与法，2014， （1）：1-3.

[2] 俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014，（1）：5-8.

[3] 闫越.切实转变政府职能 深化行政体制改革[J].行政管理改革，2013，（12）：73-76.

[4] 岳丹.成都市城市结构调整与城市更新[D].成都：西南交通大学，2007.

[5] 郑钰飞.曹家巷探索居民自治改造新模式[N].成都商报，2012-12-30（2）.

[6] 奚源.简析拆迁政策执行中的基层治理创新——以成都市金牛区曹家巷为例[J].人民论坛，2014，（2）：163-165.

[7] 全芑璇，张渝.曹家巷3个楼栋提前82天完成100%整体签约[N].成都日报，2013-4-1（7）.

[8] 张康之，李传军.公共管理是一种新型的社会治理模式[J].行政论坛，2010，（3）：1-7.

作者单位：四川省成都市行政学院

责任编辑：张波endprint

从某种角度上说，“模拟搬迁”模式能否成功，关键不在百日签约期，反而应该在前期的摸底调研。因为只有前期的摸底调研工作做的足够扎实，全面了解了片区居民诉求，如此做出的相关方案才能被大多数居民所接受，这样才有可能在一百天内完成100%的签约率。

曹家巷“模拟搬迁”前的调查摸底工作，主要由政府引导自改委完成。因为选举产生的自改委员不仅能力出众，例如有人懂建筑工程造价，有人是文字工作者，有人语言表达能力超群等，但最重要的还是自改委员当中的绝大多数人都有迫切的改造需求。他们不少人一家三代挤在20～30平米的危旧小屋中生活，在过去的十年中，他们中的许多人都有过为推进曹家巷改造工程而上访的经历，最能够理解片区居民的心声和诉求，也最懂得如何与片区居民沟通。

前期的调研工作持续了半年以上，经历过矛盾冲突期和改造倒逼期。每个阶段自改委员都深入群众一线，发挥各自优势，既把政府的意见向居民传达，也一次次代表民意向政府反馈居民的想法。最终通过反复的双向沟通，曹家巷改造方案有了许多的变化，例如最低改造面积从48平方米提升至52平方米，改造最小户型由1室1厅变为1室2厅，还增加了异地安置等多处选择地点。政府方面也对片区的全套规划、容积率的调整做出了一次次的重新设计，使最终的方案尽可能的既符合百姓诉求，又不突破政策标准和资金上限。

（三）百日签约期中公民参与“模拟搬迁”

2012年12月18日，曹家巷的拆迁动员大会召开，意味着曹家巷改造正式拉开帷幕，但改造是否能够顺利推进，还要看改造方案的制定。在方案出台后规定的100天签约期内，居民是否能够达到100%签约，这一百天也就是曹家巷“模拟搬迁”模式的主体时间。2013年2月25日，曹家巷拆迁方案正式出台，这个方案也成为了改造过程中贯穿始终没有改变的唯一方案，为改造的公平、公正树立了一面标杆。[6]2013年3月9日，百日签约期正式启动，理论上的结束时间为6月16日。

和所有的“模拟搬迁”过程相似，签约的前期速度较快，例如3月9日签约当天，迫切希望搬迁的居民甚至连夜排队签约，而后期速度则明显放缓。如图1所示，3月9日共签403户居民，比例约为10.7%；第二日增加约200户居民，共计601户，比例达到达16%；签约第17天，也就是3月26日，曹家巷二街坊12栋中建二局所属的92户居民提前80天首先完成整栋100%签约；5天后卫生所整体楼栋和九栋平房区也提前完成100%整栋签约。[7]

4月28日，百日签约期过去近一半，天签约率达到76%，第60天签约率破80%，第70天则达86.8%。5月27日至28日，曹家巷一标段签率先完成100%目标，同时二标段也仅剩2户居民没有签约，整合片区的签约也有较大进展。

6月16日晚24点，曹家巷百日签约期结束，在这一百天里共有3337户居民签约，占全体住户的99.2%。其中未签约的27户居民全部来自曹家巷非棚户区的整合片区，由于该片区楼栋较新，但地理位置却嵌入在曹家巷内，因此居民对改造的呼声没有棚户区强烈，也有许多不同的声音。经过全体自改委成员认真研究，6月17日，自改委主任何希模代表曹家巷全体住户在签约阶段工作会上向项目指挥部申请，签约时间适当延长，希望这一次延期能够维护绝大多数居民的利益。

延长期进行到12天，即6月28日，曹家巷3756套住房和3364户居民签约，签约率已达到99.6%，至此直至延长期结束，签约率没有新的提升。为了既推进民生工程顺利实施，又不损害少数未签约居民的利益，曹家巷所在的成都金牛区委区政府决定将未签约居民所在的马鞍南苑二栋划出改造范围，其余区域签约率已达到100%，改造项目于7月16日正式启动。

三、社会治理视角下“模拟搬迁”的运行对政府职能转变的启示

（一）运用社会治理理论，激发公民参与活力

曹家巷“模拟搬迁”的过程是对社会治理理论的一次实践，在城市拆迁工作中引入居民自治改造的模式，增加了改造参与的主体：从最初的政府全程控制到“群众主体，政府主导，企业及其他社会力量全程参与和监督”；从全体居民参与自治委员会的选举，到自治委员全程屡责；从摸底调查，到签约期发动群众做群众工作。每一次对“模拟拆迁”工作的推动，都是政府职能转变的一步转身，也是对社会主义民主政治中公民参与最好的实践。

在百日签约期内，出现过很多特殊的情况，例如父母的身份证被儿女特意带到外地，在曹家巷菜市场破墙开店数年的居民要政府在改造后必须赔偿门面房，一家几个子女都想从拆迁过程中获得足够的利益，否则就不签约等。如果按照以往的方式，都由政府一一出面做工作，效率低，群众有抵触，对于政府的有些条件还有讨价还价的心理，最终不利于按期完成签约。政府将协调群众利益的权利放权给居民自治委员会，以相熟邻居的身份深入居民当中做工作，想办法，发动更多群众共同化解矛盾，为“模拟搬迁”顺利达到签约率起到了核心作用。

（二）政府放权同时回归引导、调控和服务职能

在曹家巷“模拟拆迁”的过程中，一方面放权给自改委及群众去做群众工，另一方面政府则更好地回归到引导、调控和服务的职能上。比如政府积极为自改委提供固定办公场所，成立自治改造协调服务指挥部，定期和委员们召开工作会议沟通情况，在政策规划、服务跟踪和指导方面为自改委提供协助。同时引导自改委成立临时党支部，通过统一思想保证“自治”过程中的可控和有序。

曹家巷前期摸底矛盾冲突最激烈的时期，自改委员的身份曾一度由“来自群众的一员”变得不受部分居民理解，工作经常碰壁，越发艰难，甚至一些自改委员产生了退却的想法。政府在此时作为自改委坚强的后盾，积极协调，寻找办法，最终通过组织居民自助游的形式，充分交流，消除误解，由此重新拉近自改委与群众的距离。

（三）重视监管职能，预防职能转变引起的政府缺位

无论采用哪种方式进行政府职能改革，监督与管理都是重要的政府职能，采用社会治理模式，纳入多元主体共同参与“模拟搬迁”更加少不了政府的监管。参与的主体越多越复杂，拆迁改造就越有可能出现不可控的情况。在曹家巷“模拟搬迁”的后期，部分群众由于太心急让未签约的住户尽早签约，出现了一些过激行为，后期靠政府反复出面调解，才使几近激化的矛盾缓和下来。

这样的例子也给了我们警示，政府职能转变需要法制社会建设的配合，多元主体行使公民参与权利不能超越法律的范畴。政府监管工作应做在前面，贯穿于过程始终，事后救火的方式虽然一两次能起到作用，但从长远看不利于一种新的社会治理模式的成长和推广。[8]

成都市曹家巷在城市拆迁改造过程中所用的“模拟搬迁”模式，体现了在社会治理体制创新的建设中，加强公民参与、转变政府职能的行政体制改革的发展方向，也是政府职能在拆迁实践工作中的一次重大转变。

参考文献：

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作者单位：四川省成都市行政学院

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