民主立法的杭州实践

肖朝红

召开立法听证会、向全体市人大代表征求意见、实行三审制和隔次审议、进行立法前评估……历时两年的《杭州市物业管理条例》修订，成为杭州市人大常委会推进民主立法成功探索的最好诠释。

过半数业主同意，业主可以自管小区；物管出现“真空”，社区要在街道、乡镇政府的委托下接管小区；业主大会可自行确定小区停车费价格；业主大会议事规则中可规定单套住房出租的人数限制及人均面积标准……新修订的《杭州市物业管理条例》自今年5月1日起实施，相比旧条例，新条例解决了近年来杭州物业管理实践中遇到的诸多难题。

这得益于杭州市人大常委会在条例修订过程中坚持民主立法，开大门，接地气，听民声，纳民意，使法规的修订具有广泛的民意基础。正如杭州市人大常委会主任王金财所说，把立法的大门打开了，就能更加广泛地听取社会各方面的意见和建议，汇聚民意，集中民智，修订后的条例就更加符合杭州实际和人民意愿。

与以往相比，此次物业管理条例修订调研次数最多、征求意见范围最广、征集意见最多，在本届杭州市人大常委会立法工作中创造了多项首次：召开立法听证会、向全体市人大代表征求意见、实行三审制和隔次审议、进行立法前评估……历时两年的《杭州市物业管理条例》修订，成为科学立法、民主立法的杭州样本。

广泛调研 立法听证

——充分听取人民群众意见

“物业管理涉及到千家万户切身利益，涉及到杭州全市老百姓安居乐业。”杭州市人大常委会副主任洪航勇说，杭州市物业管理条例自2012年进入修订程序后，市人大常委会就把充分听取人民群众意见作为一件头等大事来抓。

修订期间，杭州市人大法制委先后在西湖、余杭、萧山等地召开了7个座谈会，在物业管理小区召开了12个座谈会，在杭州市中院召开了基层法院代表座谈会，广泛认真听取社会各界的意见建议。

适应新媒体时代特点，在两年多修订过程中，坚持在网上公开征求意见，从修订草案到修改稿，再到修改二稿，每修改一次，都在《杭州日报》、杭州网、杭州人大网上全文发布，公开向社会征求意见。杭州市人大常委会法工委还通过官方微博，及时发布相关立法消息，积极和网民互动。

此举引燃了公众的参与热情，使立法中的民意表达呈现出“井喷”的态势。条例修订期间，先后有300余人次以电话、邮件、网络交流等形式提出修改意见，100多位市民还来到杭州市人大常委会机关面对面提意见，与杭州市人大常委会法工委工作人员一起研究具体条款修改。

物业费收缴及标准、物业自行管理模式、物业使用禁止行为的规范、群租行为如何规范……人民群众对上述问题反应强烈。2013年3月29日，杭州市人大法制委员会就此召开立法听证会，当面听取人民群众意见。

“通告发布后，反响非常大，120多名市民报名参加，考虑到代表性等因素，我们按照报名顺序，并兼顾所持观点、所在区域、代表的利益群体等，遴选确定了18位市民作为听证陈述人，其余全部转为旁听人。”杭州市人大法制委员会副主任委员路江通介绍，杭州市人大常委会有关副主任等作为听证人参加会议，市政府部门负责人、部分市人大代表作为指定旁听人旁听了会议。18位听证陈述人发表了观点，11位旁听人也作了发言，3小时的听证会上，没有出现一分钟空当，各种不同的观点正面交锋，充分表达。

“交纳物业服务费是业主应尽的责任，对欠交的物业服务费要交纳滞纳金，要通过立法严厉制裁不交费行为。”一位陈述人刚抛出自己的观点，另一位陈述人立即提出不同意见：“业主欠费原因是多样的，业主利益受损时，不交物业服务费可能是唯一的维权办法。”

群租问题更是成为听证会焦点，反对的慷慨激昂，赞同的也言之有理。“杭州钱江新城的部分安置房被隔成9个房间4个卫生间或者7个房间5个卫生间，门都找不到。”一位陈述人认为，这样的群租影响小区环境，又带来安全隐患，应立法禁止。另一种观点则认为，群租减轻了年轻人和外来务工人员的生活成本，不能一刀切。还有人认为，群租不需要立法来规范。

市民及各界人士在立法中充分表达、体现自己的利益诉求，先后有5000余人参与修法。群众的参与使立法活动拥有了深厚的民意基础。

完善机制 代表参与

——代表作用得到发挥

物业公司突然撤出，物管形成真空；更换物业公司后，新老公司不交接，小区门口两家保安同时站岗对峙；电梯坏了，无人无资金管理维修，一停数月；业委会不尽职，业主大会难召开……

2012年4月，在杭州市十二届人民代表大会第一次会议上，杨一青等10名市人大代表向大会提交议案，列举上述物业管理中遇到的新问题、新矛盾，认为从2002年2月1日起实施的《杭州市物业管理条例》已经滞后，建议尽快启动对该条例的修订工作。

民有所呼，必有所应。经过研究论证，稍后召开的杭州市十二届人大常委会第一次主任会议决定将物业管理条例修订列为2012年立法项目。

路江通说，人大代表代表人民群众的利益，参与地方立法，是人大代表履行职责的一项重要内容， 为了尊重代表的主体地位，市人大常委会按照相关工作机制，充分调动市人大代表参与立法工作的积极性。

——重视代表提出的立法建议。物业管理条例修订工作的启动就源于代表议案，正是多位代表提出议案，修订工作得以启动。

——重视听取代表意见。将条例修改二稿印发全体市人大代表征求意见，邀请代表参加立法座谈会、立法听证会、立法前评估工作会议。

——10位市人大代表组成的法制专业代表小组，全程参与立法工作，发挥作用。

——市人大代表提出的意见建议及采纳情况，都在审议报告中予以体现，向市人大常委会汇报。

“很高兴，我提的几条建议被采纳了。比如调解方式的确定，条例规定以联席会议制度调解物业纠纷，这种由专业部门组成的联动机制为依法调解纠纷奠定了基础。” 市人大代表卢红梅说。作为一名律师，她多次被邀请参加立法调研及相关会议。

“这次立法是一次接地气的立法。”市人大代表杨一青说，从启动到修订，充分发挥了人大代表的作用，代表提出的意见建议也得到充分尊重，比如，根据代表的建议，修订后的条例规定：社区居民委员会可以在街道办事处、乡（镇）人民政府委托下根据应急管理的需要负责组织不超过六个月的基本保洁、保安等服务，相关费用由业主承担。

敬畏民意 认真研究

——意见建议得到落实采纳

“征求意见只是打下了基础，关键在于对意见的研究和采纳。如不重视和认真研究征求到的意见，征求再多的意见也都是走过场、搞形式。”杭州市人大常委会副主任徐祖萼说，基于这一指导思想，我们敬畏民意、端正态度，对征集到的每一条意见都要高度重视，认真研究，采纳与否都要讲出道理。

“我们共梳理出249条意见，对每一条意见，我们都认真进行了分析研究，逐条审议、层层把关，拟定修改意见。”路江通说，“不敢说这些意见都得到了处理，但可以肯定地说，它们都得到了足够重视和认真研究。”

“有些意见十分尖锐，甚至以指责的、威胁的语言要求按照其意见修改条例。”路江通说，对此，杭州市人大常委会的态度是，不能因为批评尖锐，就对意见不加理会；也不能因为批评尖锐，对意见轻易采纳，正确的态度是不在乎批评的态度，而在乎批评的价值。

这次条例修订实行三审制和隔次审议， 征集到的各方的意见建议及研究吸纳情况，都提交市人大常委会组成人员参阅，市人大常委会组成人员不仅有充足时间深入研究法规草案，而且提出的审议意见有着更为广泛的民意基础，更切中物管实际情况和现实难题。

回应关切 解决问题

——法规更加切实管用

每件法规在立法过程中，都会面临各种矛盾和不同利益诉求，但像物业管理这类与市民利益密切相关的法规立法过程中遇到的矛盾之多、利益诉求之不同，还是出乎预料。对此，杭州市人大常委会不回避不躲闪，直面矛盾冲突，积极回应社会关切。

如群租问题，一部分业主坚决要求杜绝群租。但也有一些业主，特别是新杭州人认为，群租节省了生活成本，有利于他们创业，不宜一刀切，要疏不要堵。

对这一问题，经过深入调查研究后，一方面建议政府部门另行制定专门规定规范群租行为，另一方面在新修订的条例中增设缓解群租的规定：业主可以在临时管理规约、管理规约或者业主大会议事规则中规定物业管理区域内单套住房出租的人数限制及人均面积标准。

另外，新修订的条例列举的一些物业使用禁止行为，如禁止业主和非业主使用人违法拆改、变动房屋承重结构，禁止将无防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房等，实际上也起到了缓解群租的作用。

再如老百姓十分关注的物业服务费的收取问题，新修订的条例规定物业服务收费分别实行政府指导价和市场调节价，既考虑老百姓对物业服务收费的可承受度，又考虑物业服务企业的服务成本变化情况。对于物业服务费欠交情况突出的问题，规定业主委员会可以采用在本物业管理区域公示等方式协助物业服务企业催交，有利于维持物业服务的正常运行。

杭州市人大常委会着眼实际，通过创制性规定解决物业管理难题。如自行管理问题，一些老旧小区业主呼声较高，新修订的条例着眼现实需求，规定过半数的业主同意， 业主可以自行管理，并对自行管理中问题比较突出的意外伤害、发票开具、财务管理以及专项维修资金的使用管理等进行了具体规范。

“市人大常委会将认真总结这次民主立法的实践，形成规范操作办法，打造民主立法的‘杭州模式。”杭州市人大常委会副主任徐祖萼表示。