浅谈基层环保工作存在的体制障碍及对策

俞晓丽 祝燕飞

摘要：“体制障碍”是环境执法的“老大难”，理顺管理体制是消除中国环境执法障碍的重中之重。而基层环保工作的好坏，不仅直接影响环境保护总体目标的实现，而且对贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会起到至关重要的作用。随着经济发展的加速和环境监管任务的加重，当前县（市）、区环保工作中存在一些不容忽视的问题，必须采取得力措施认真加以解决。本文对基层环保工作中存在的体制障碍进行了简要分析，如何解决这些体制障碍，是本文讨论的重点。

关键词：基层环保工作；体制障碍；解决对策

中图分类号：X324文献标识码： A

作为一个发展中的大国，中国正面临着比美国更为严峻的环保形势。虽然中国已经建立了一个比较完整的环境法律体系，但执法力量依然薄弱，无论是环境管理机构的地位、人力、物力投入都与美国有明显的差距，加之双重管理体制的内在缺陷直接制约了执法能力的提升。而执法手段过于单一、执法理念僵化、执法技术落后、人为因素浓厚更导致了执法效果不理想。

1.我国环境管理体制的特点

1.1统一监督管理和部门分工管理相结合

国家环保部作为国家环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一的监督管理。环保部下属基层环境保护部门对本辖区内的环境保护工作实施统一管理，有关部门，如海洋行政主管部门、港务监督、渔政监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门也依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理。

1.2中央与地方分级管理相结合

我国已形成中央政府对环境问题的宏观管理，与地方各级政府、包括省级的宏观管理、市级的宏观与中央管理以及县、乡的微观管理相结合的纵向管理体制。这种特点较好地适应了中国幅员辽阔、环境问题错综复杂的现状，有利于集中管理和分散管理。

2.基层环保工作存在的体制障碍

2.1 环境管理机构设置重复、职能重复和交叉

中国环境管理体制从各部门分工管理向统一监督管理和分工负责相结合的管理体制转变过程中，没有对环境管理机构设置及其职权的内在统一性和协调性给予足够的重视，统一监督管理部门与分工管理部门职责关系不明晰，不同法律对环境管理机构授权相互矛盾，缺乏内在统一，出现问题，要么政出多门，要么无人理睬，严重影响了环保工作的有效开展。

2.2基层环保管理主体缺位

基层环保工作责任主体不明晰，基层环境保护涉及到不同社会成员和集团的利益，现仍缺少明确、有力的政策保障体系。基层环境综合整治体制不顺、机制不健全的问题依然突出。基层环保主体不明确，没有哪个政府部门能真正对环境保护和污染治理负全责，污染事故无人管、环保咨询无处问的现象比较普遍。各级环保机构都对该级政府负责，而各级政府之间的利益驱动造就了执法主体势力割据的局面，使得各环保部门之间为了部门利益，在关键时刻互相扯皮，形成了恶劣的部门保护主义，环保机构建设严重滞后

2.3缺乏一个更具科学性、更具权威性的管理机构

中国环境管理实行地区责任制，各地区只对本行政区域内的环境质量负责。按照现行的管理体制，统一环境管理机关的权威性尚显不够，在解决流域、整体性环境问题上缺乏相应的手段和措施。虽然目前乡镇也设置了环保机构，但工作内容只涉及了衔接联系，并不具备实际开展基层环保工作的业务能力。村一级根本没有专职的机构，更谈不上人员和相应的业务能力。尽管各级环保系统都设有环境监察执法队，但由于执法人员少、污染企业多，存在“收费过硬、监管乏力”的现象。基层环保问题之所以越积越多、越来越严重，与基层环保监督制约机构缺位密切有关。

2.4环保工作规划与落实缺乏监督

无论是基层城镇化建设还是基层经济的发展，都缺乏科学系统的环保规划，没有充分地考虑到环境因素。城镇发展布局和产业结构的规划不合理，一些小作坊和乡镇企业随处可见，造成严重的农业资源浪费和环境污染。基层环境综合整治相关标准、技术规范大多尚未制定发布，推动基层环保实用技术研发应用、村镇生活污水和垃圾处理、农业废弃物综合利用等的激励引导政策缺乏。

3.解决基层环保工作体制障碍的对策

针对中国环境管理体制所面临的困境，应该以消除地方掣肘、提高执法独立性与权威性为目标，进行彻底的体制改革。

3.1创立环境管理独立机构，增强环境执法的统一性

首先要厘清中国环境管理体制与中国整个行政管理体制的关系，明确以行政区划为单位进行环境管理，不符合环境生态系统整体性、环境要素流动性的特点，不利于环境管理。因此，要打破目前按照行政区划设置环境管理机关的做法，将全国划分为若干个大环境管理区域，设置相应的环境管理机构，赋予其实际管理权，承担相应的管理责任。目前，可将五个环境保护督察中心作为体制改革的试验，逐步扩大其权力，作为未来大环境管理区域划分的雏形；其下，根据大环境管理区域内的实际情况再划分为若干区域，根据区域大小不同，可以单独设置环境管理机构，在一定管理区域内的地方政府，在环境管理方面，受环境管理独立机构领导，对独立管理机构负责；其上，在国务院下设一个类似美国“联邦机构间环境正义工作组”(IWG)的独立的且固定的环境管理协调机构，赋予在环境管理方面的最高权威，协调各部门和各地方的环境管理工作。

3.2增强环境执法的科学性

与环境管理有关的部门达十五个之多，各部门的权限重叠和交叉，例如对海洋的污染防治，海洋部门和环保部门均有管辖权，导致双方管理的职责权限不明，相互扯皮，对这一问题的解决，应在环境管理统一立法的基础上，进行管理机构的合并重组，将环境和资源保护权集中于几个部门，实现管理权的相对集中，明确各管理机构的职责，并将管理的职权具体化，形成环境管理有序协调的局面。

3.3 加快制订基层环境保护法规、标准、技术规范

依法建立、完善统筹城乡的环境保护规划、执法和监管体系，建立基层环保工作长效管理机制，可以促进基层环境质量持续改善。将基层地区的环境污染纳入立法的范畴，补充基层环境保护法律中欠缺的诸如有关环境评价、公众参与、生态补偿、排污费之征收使用管理等方面的单行法律法规；对基层城镇化过程中出现旳新的环境问题立法，尤其是对“环境污染转移”、有效遏制环境恶化方面的法律进行补充和完善；弥补现有的基层环保法规不易操作的缺陷，逐步制定和完善化肥、农药、地膜污染防治、养殖污染防治、固废处理，制定符合于基层实际情况的地方环境标准。制定基层乡镇生活垃圾管理条例，从法律上明确规定农民、乡镇管理部门在垃圾的清运、收集、处置过程中的责任和分工。

3.4建立基层环保投融资长效机制

为了适应基层环保投融资的需要，政府需要构建一个比较完善的、独立的环境保护法律体系。制定和完善基层环保投融资市场运行所需的配套法律法规，规范投融资行为，依法保证投资者的合法权益。

4.结语

完善基层环保管理体系，科学规划基层环境保护，不仅要依靠政府力量从源头上控制或减少基层环境污染的产生，还要完善基层环境保护管理体制，建立健全基层环境保护相关机制，改变传统、单一的命令控制管理方式，借鉴吸收国外先进的环境执法理念，更多地强调自愿行动和守法；采取市场手段进行管理；提高执法的效能与效率。

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