简析城市化建设与耕地保护

朱勤武

摘要：土地是人类赖以生存和社会发展的物质基础，耕地是农业生产最基本的、不可替代的生产资料。然而，我国随着人口的增长和城市的扩张,一部分耕地不可避免地被占用。目前,我国人口还在以每年一千多万人的速度增加，城市建设正处于快速扩张时期，“吃饭”和“城建”给耕地带来的压力有增无减。所以城市化建设中耕地保护的必要性已经越来越成为我国土地利用中第一位的问题。

关键词：城市化; 耕地：保护

中图分类号: F301.21 文献标识码：A

一、城市化建设中耕地保护的必要性

政府在城市化建设中提出要保护耕地，其用意很明显：一是维护粮食安全，二是不让农民失业。前者牵涉到城里人吃饭，后者关系到农民的饭碗。民以食为天，像这等关乎民生的大事，哪国政府也不会坐视不管。于是，问题就来了，城市化不是空中建塔，须占用大片耕地。可耕地是个定数，工业或城市用地多了，农业用地就得减少，两者此消彼长，鱼与熊掌不可兼得。只有改变耕地保护的传统观念，才能从真正意义上使耕地得到有效的保护。这就要求我们秉持“在保护中开发，在开发中保护”的原则。因此，必须找出一条既能减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展的新路子，以缓解城市化建设与保护耕地之间的矛盾。

二 、我国城市化建设中土地利用存在的问题

在现实的经济发展中，特别是城市化建设中，并没有很好地处理好城市化建设与保护耕地这两方面的关系，存在着在加速城市化建设的同时，忽视保护耕地的倾向。从现实状况来看，具体表现在：

１.城市土地闲置与撂荒

随着国民经济的持续快速发展和基本建设规模的大幅度增长，一些地方出现了城市土地闲置，甚至撂荒。从广义上讲，城市土地闲置是指：（１）取得土地使用权后，未及时对土地加以利用，或土地利用率未达到规定要求，致使土地处于未被利用或利用不充分的状态；（２）各种非法批地所造成的闲置状态；未经批准已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的闲置等。

２.城市违法用地现象严重

大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了城市化建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营、以牺牲大量土地资源为代价的

３.城市土地利用效率低下

我国城市建成区平均整体容积率[1]太低，1990年全国455个设市城市建成区平均整体容积率只有0.31。城市用地结构亦不合理，在结构上存在工业用地比例过大，商业用地比例偏小，道路用地比例过小的问题。用地结构不合理造成地不能尽其用，土地产出效益差，土地价值不能体现。1991年全国城市土地平均工业产值7277元／平方米，地均利税715元／平方米，且因城市规模而差别大，20-50万人口城市地均工业产值6625元／平方米，地均利税525元／平方米，20-50万人口以下城市地均工业产值2459元／平方米，地均利税265元／平方米。

４.乡镇企业布局分散，用地规模过大

由于过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了不注意节约用地，大量圈占农田，削弱农业生产的问题。还有一种现象是利用国家政策间的间隙，为违规占地打掩护。国家近年来相继出台了生态退耕、绿色通道建设、农业结构调整等政策，但有的地方没有进行很好的政策协调，随意扩大生态退耕范围和绿色通道建设的宽度，违规占用基本农田植树造林、发展养殖业。

５.城市用地增长速度超过人口增长

随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。

三、发展城市化建设，保护耕地应采取的措施

耕地问题无小事[2]。可以说，在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位的问题。建议采取以下措施。

１.深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系

通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。

２.做好城市土地利用规划

土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。

３.控制乡镇企业的发展，避免乡镇企业占用过多的耕地

乡镇企业的发展要十分注意合理的开发利用土地资源，保护耕地，保护环境，坚持可持续发展，决不能滥占耕地。所以必须严格用地审批制度，九有荒地、劣地可以利用的，不能占用耕地、好地。由于城市化的发展，人、财、物等资源必然流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。

４.挖掘城市存量土地的潜力

城市的发展建设要立足我国的基本国情和社会经济发展水平，从城市存量土地的利用上看，立足建成区改造挖潜，一可使旧城更新，二可使城市增容扩能，三可节约土地、保护耕地。从开发区的情况看，只要注意择商引资，改变过去粗放用地的方式，充分利用空闲用地，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，从农村居民点用地来看，通过合理规划，引导农民“进城出村”，发展小城镇、中心村，迁村并点、建设农民多层住宅、整理“空心村”、退宅还田，可以腾出大量土地。为实现耕地总量动态平衡目标服务。

5、依靠法律法规保护耕地

继续坚持实施最严格的耕地保护制度[3]，以维护农民土地使用权这一最根本的权益，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。对于城市化发展中对耕地保护不利的方面，必须依靠教育，法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政手段，保证城市化的健康发展，对重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目则严格禁止，防止借城市化发展理由使耕地资源大量流失。

结语

城市化道路是社会发展的必然趋势。城市化发展同社会生产力存在着必然的、本质的联系，这种联系在任何社会制度下都客观存在着。世界城市化道路的发展过程就证明了这一点。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了经济结构的现代化，也衡量了国家的经济发展和经济实力。当然城市化建设尽管占用一部分耕地，但远远低于限制城市化的发展所带来的人口增长及农村人口非农业占用耕的数量。因此，为了实现确保耕地总量动态平衡，必须发展城市化建设。但在发展城市化进程中，要必须处理好保护耕地的问题。

参考文献

[1]中国城市统计年鉴

[2]杨重光著：城市土地管理与可持续发展，中国大地出版社，1996

[3]刘岳等编：中国国人口分析与区域特征，海洋出版社，1996