昌吉市新农保制度实施现状分析

闫东花，祖力菲娅•买买提

（新疆农业大学管理学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

新型农村社会养老保险简称新农保，是相对于1991年全国各地实施的农村养老保险而言，2009年开始开展全国试点[1]。老农保的特点是农民自己缴费，没有政府缴费补贴，相当于是自我储蓄的模式，过于强调个人自助性，缺乏社会保险应有的社会性和福利性，保障水平低，因此导致农民参保率很低，难以保障农民的养老问题[2-3]。新农保是一项重大的惠农政策，采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，养老金待遇包括由国家财政全部支付的基础养老金和个人账户养老金两部分，并且支付终身[4-6]。因此，新农保制度本身是一项重大的惠民政策，体现了社会保险的福利性，如何使其能够更好地解决农民的养老问题，是至关重要的[7-8]。

1 昌吉市新农保实施概况

1.1 昌吉市相关政策与制度

2011年8月13日，昌吉市政府根据国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发﹝2009﹞32号）、自治区《关于印发自治区扩大新型农村社会养老保险试点实施方案的通知》（新政发﹝2010﹞57号）以及自治州有关文件精神，制订了《昌吉市新型农村社会养老保险试点实施办法》（昌市政办发﹝2011﹞99号），对昌吉市新农保的实施提出了具体办法。

昌吉市新农保参保范围与国家规定一致，只要年满16周岁（不含在校学生），未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可以在户籍所在地自愿参加新农保。在缴费档次方面，昌吉市规定有100～1 000元10个缴费档次。参保人可自主选择档次缴费，多缴多得。政府补贴方面规定，对参保人缴费补贴为50（元/人•a），基础养老金的标准由55（元/人•月）上升为90（元/人•月）。如图1所示，政策规定对选择100元以上（不含100元）档次缴费的给予鼓励，按照每提高一个档次增加5元的标准给予补贴，所需资金由市财政承担，比新疆规定的不低于2元的标准还增加了3元。参保人补缴或间断缴费期间不享受政府的补贴。此规定在一定程度上可以激励符合参保条件的青年人及早参保，但当选择1 000元的缴费档次时，政府的补贴仅为45元，这与低档次的缴费补贴并没有拉开多大差距，对较高档次的个人缴费补贴较少，对农民缺乏一定的吸引力，使得参保人员更多缴纳较低档次的缴费标准。

图1 昌吉市新农保制度对缴费档次的补贴Fig.1 Payment grades and subsidies of new rural insurance systemin Changji

由图2可知，对累计缴费满15 a的参保人，缴费每增加1 a，其基础养老金每月增加2元。若连续缴费5 a以上，则基础养老金月增加额在10元以上，基础养老金则会变为100元以上，持续缴费20 a，则每月基础养老金为110元，可见随着续缴年限的增长，每月增发基础养老金额的差距不大。

图2 昌吉市新农保制度对缴费年限超过15年的补贴Fig.2 The subsidies of payment over 15 years

1.2 昌吉市新农保实施现状

昌吉市位于天山北麓、准噶尔盆地南缘，地处亚欧大陆中心，东距首府乌鲁木齐30 km。全市总面积8215 km2，建成区面积60 km2。截止2012年末，全市总户数125 714户，总人口37.04万人（其中地方人口34.57万人，兵团人口2.47万人），其中男性18.74万人，女性18.3万人；民族人口10.19万人，占总人口的27.5%，主要为哈萨克族、回族、维吾尔族等32个民族。下辖3乡7镇，6个街道办事处[9-10]。

昌吉市2012年实现地区生产总值260.3亿元，增长16.5%，第一产业实现增加值33.2亿元，增长7%；第二产业实现增加值130.3亿元，增长22.7%；第三产业实现增加值96.8亿元，同比增长12.2%。地方财政收入57.37亿元，其中地方公共财政预算收入21.1亿元，增长30%。城镇居民人均可支配收入18 200元，增长10%；农牧民人均纯收入达到12 136元，增加1 600元。

2009年11月，昌吉回族自治州呼图壁县纳入首批新农保试点；2010年7月试点范围扩大到奇台县和木垒哈萨克自治县；到2011年，昌吉回族自治州所有县（市、区）一次性纳入试点范围。截至2012年底全市已参保46 012人，已领取待遇人数11 583人，2012年已缴费人员31 412人，缴费率91.23%。

从表1中可以看出，2012年昌吉市农业人口数量较2009年有所下降，表明昌吉市曾出现农业人口向外流出现象，较2011年农业人口有所增加，且增加幅度较昌吉州其他几个县市较大，表明随着社会的发展，昌吉市人口流动现象加剧，无形中增加了新农保制度的实施难度。

表1 昌吉州2008～2012年农业人口及比重Table 1 Agricultural population and its proportion from 2008 to 2012 in Changji

由表2可知，2009年昌吉市城镇人口中农业人口比例比2008年上升了2.91个百分点，2012年城镇人口中农业人口比例比2011年上升了0.93个百分点，说明来城市务工的农民不断增加，农村外出务工人员的增加，同样给昌吉市当前新农保缴费工作带来一定的困难。

另外，2012年昌吉市城乡低保标准再度提高，城市低保由200（元/人•月）提高到300（元/人•月），农村低保由1 030（元/人•a）提高到1 800（元/人•a）。因此，目前农村低保金为150元/月，而昌吉市新农保的基础养老金仅90元/月。这使得很多农民认为每年缴纳养老金，而最后得到的养老待遇还没有不用缴纳任何费用的低保金多，微薄的养老金待遇达不到低保水平也使得农民不愿积极参保。

表2 昌吉市各年份城镇人口中农业人口的比例Table 2 The proportion of rural population in urban population from 2000 to 2012 in Changji

2 昌吉市新农保实施中存在的问题

2.1 政策制度方面存在的问题

第一，新型农村养老保险在政策设计上还不够完善。例如，农村中有一些特殊群体，常住未落户人员，昌吉市各城镇农村和城郊地区也都或多或少的存在这种情况，按新农保政策规定应当在户籍所在地参保，符合这种情况的群体应该放宽参保地点。

第二，新农保制度的最低个人缴费为100元，起点偏低，这很容易导致个人账户积累少，再加上较低的基础养老金，导致60岁以上农民按月领取的金额较少，在物价水平不断上涨的情况下，难以维持日常基本生活，致使新农保制度的保障作用不明显，对农民缺乏足够的吸引力。

第三，新农保缴费方式过于单一，需按年缴费，有些农民家庭收入不稳定，希望采取灵活缴费或分期付款等形式解决缴费问题，致使由于制度的缺失，社保部门不知如何操作。

第四，新农保制度多缴长缴参保鼓励政策的鼓励力度较小，不利于新农保政策实施建立长效机制。并且多缴长缴参保的鼓励政策没有与低档次的缴费补贴拉开差距，导致适龄且愿意参与新农保的农民大多数更倾向于选择较低档级的个人缴费标准。

以上问题不解决，将阻碍新农保政策的长远发展以及削弱其社会保障能力。

2.2 实施方面存在的问题

一是新农保宣传工作不到位，宣传力度较小，方式单一，使农民对新农保政策的鼓励机制缺乏认知；二是虽然农民的自我养老意识逐渐增强，但依靠子女养老的传统养老方式仍占有一定比例，对农民积极参保有一定的影响，且易受邻里参保情况的影响；三是部分地区信息系统建设滞后，使得本地区新农保信息化建设工作不到位，缺乏系统数据，部分数据欠真实性，管理水平落后；四是随着城镇化建设步伐的加快，农村人口流动的加剧，容易产生参保脱节现象，使得新农保制度的顺利实施难以得到保障。

3 促进昌吉市新农保制度实施的对策

3.1 完善新农保制度设计，充分体现新农保制度的优越性

完善新农保制度设计，在特殊情况下应可适当放宽参保条件，使游离于新农保之外的一些常住未落户群体也能有机会参保。适当提高最低缴费标准，从而间接提高农民个人账户积累资金，达到提升新农保制度的社会保障作用。加大对农民多缴长缴参保鼓励力度，增加较高档次个人缴费标准的补贴额度，拉开与低档次个人缴费标准补贴的差距，从而激励农民多缴和长缴，鼓励年轻农民早参保和早缴费。缴费方式应灵活化，方便长期外出务工人员或由于家庭经济原因通过一次性缴纳多年保费或分期付款的方式解决缴费问题。适当提高基础养老金，保障老年人的日常基本生活需要，充分体现出新农保制度的优越性。

3.2 加强立法和监督作用，明确政府责任

对新农保制度给予必要的法律支持，明确的法律依据和法律环境可以降低农民对不确定因素的顾虑，提高农民对新农保制度的信任度。加强各方面的监督作用，充分发挥群众监督和社会监督的作用，保证新农保实施的各个环节公开透明。明确政府责任，积极引导，为新农保制度提供良好环境，逐步提高农民收入，降低家庭支出压力，为新农保事业打好坚实的经济基础。

3.3 加强新农保信息化建设工作，提高管理水平

加强各地区新农保工作的信息化建设，提高信息管理水平，建立系统数据库，加强各部门之间的联系，避免工作脱节现象，保持数据的完整性，以便切实了解农民参与新农保的动态信息，从而更好地为新农保工作开展服务。

3.4 加大新农保宣传力度，丰富宣传形式，提高服务水平

新农保制度是针对农民养老而提出的惠农政策，虽然大部分农民听过该政策，但是对新农保制度的了解很少，而传统依靠子女养老的方式仍占有一定比例，对农民自愿参保有一定的负面影响。因此，必须加大新农保制度的宣传力度，使农民熟知新农保制度的具体内容，提高农民社会养老意识及参保的重要性。同时，应丰富新农保宣传的形式，避免过于单一的宣传方式，比如可以通过村镇娱乐活动、广播、报刊、地方电视新闻或公益广告滚动式播出等方式来宣传新农保政策。另外，还应提高相关工作人员的综合素质和服务水平，简化农民领取养老金的程序，从而提高农民参保的自觉性和积极性。

3.5 充分发挥村干部带头作用和邻里关系的隐形促进作用

村干部首先要发挥好模范带头作用，并及时了解农民参与新农保过程中遇到的问题和困难，及时帮助解决，以增加农民参保的信心，间接提高农民的缴费率。

邻居参保情况对农民参与新农保的意愿也有一定的影响，农民的趋同心理使其会参照他人行为而做出决定，而且邻居的建议更易被农民接受，因此，要充分利用邻里关系这个媒介，对参与新农保的农民作为重点宣传对象，使其充分了解新农保制度的内容和优越性，发挥他们在农民中的“说客”作用，以促进更多的农民积极参保。

[1]阿里木江•阿不来提，阿不都外力•依米提.新疆农村养老保障体系构建研究[M].北京：中国经济出版社，2011.136-139.

[2]“我国农村老龄问题研究”课题组.应对农村人口老龄化——积极构建城乡统筹的养老保障体系[N].人民日报理论版，2011-4-29.

[3]刘 波.英国社会保障制度的经济学分析[J].江西社会科学，2007，（11）：202-203.

[4]阿里木江•阿不来提，茹克亚•霍加.新疆社会保障若干问题研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013.154-161.

[5]常 芳，杨 矗，王爱琴，等.新农保实施现状及参保行为影响因素——基于5省101村调查数据的分析[J].管理世界，2014，（3）：92-100.

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[10]2008～2012年份新疆统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2008～2012.