实现契约化村务管理的原则与措施

秦朝明

摘要：在农村社会管理中实行契约化村务管理，能有效解决农村发展中出现的各种矛盾和问题。要坚持合法性、民主性、实效性、公开性原则,从严规范契约内容、契约形式、操作程序、管理制度、监督机制。

关键词：村务管理；契约；原则；措施在市场经济条件下，契约是规范和调整市场主体间法律关系的主要方式。在农村社会管理中实行契约化村务管理，就是要将契约精神贯穿到日常事务管理中，通过合同、协议、纪要等书面形式，把村级事务，特别是容易引发矛盾纠纷和不稳定问题的事项依法固定下来，以明确双方的权利义务。同时，实行契约化村务管理还能把有关的法律法规、政策规定及村规民约具体到契约中去，达到公开透明、责权明晰、执法有据、运作规范的要求，从源头上预防和化解矛盾纠纷。

多年来，在广大农村通过开展普法教育，法治观念逐步深入人心，群众形成运用法律手段解决矛盾和纠纷的习惯。但随着改革开放的不断深入和社会利益关系的调整，农村社会管理中出现了一些新情况、新问题。部分村庄村两委班子涣散、矛盾突出、群众上访问题严重，亟需进行综合整治。这些问题的出现，有深刻的历史背景和现实原因：一是传统道德与当前少数干部群众道德滑坡和信仰危机发生冲突；二是家长制作风与群众要求民主管理的愿望不相符合；三是现行法律法规应用于农村事务管理缺少有效载体。农村发展中出现的这些矛盾和问题，亟需通过契约化村务管理这一有效途径进行解决。

一、实现契约化村务管理的原则

（一）坚持合法性原则。在拟定各类契约文本的过程中，要邀请法律顾问、司法行政人员或相关执法职能部门的人员参与，还要咨询有关专业人员、查阅相关资料，使各项条款符合国家的法律法规和有关政策规定，确保要件齐全、合法有据。

（二）坚持民主性原则。凡契约涉及的范围、内容，均由村居组织和村居民会议进行充分讨论，取得一致意见后，公开征求群众意见。采取契约形式，制定契约内容，通过民主决策的渠道，民主商定，充分体现群众的意愿。签约过程中，坚持双方协商同意，不搞强迫命令。签约后，要求缔约双方严格遵照执行，落实执行情况及时向村居民会议或村居民代表会议报告，使整个过程成为一个民主决策、民主议事的过程。

（三）坚持实效性原则。坚持具体情况具体对待，不搞一刀切。除土地承包、资产承包等与群众切身利益密切相关、容易引发矛盾纠纷的事项必须签定合同外，鼓励各村本着实效、管用的原则，根据各自特点和社情民意，找准主要问题和容易引发矛盾的因素，自主选择契约范围和契约形式，因村制宜、因事制宜，由急到缓、由简到全，逐步推进。社会稳定工作好的村，着力于提高干部群众的法治意识和综合素质，实现经济和社会事业的持续协调发展；问题比较多的村，着力解决容易引发问题的因素，防范可能出现的问题。真正把建立契约的过程变成干部群众学法用法和自我教育、自我管理、自我提高的过程，使制定出的各类契约切合实际，便于操作，易于执行。

（四）坚持公开性原则。对村居事务决策活动、契约文本等，及时通过广播、明白纸、公开栏、民主听证会等形式，进行公开、公示，保证村居事务管理活动在事前、事中、事后全程公开。

二、实现契约化村务管理的重点措施

（一）要从严规范契约内容。结合各村实际情况，把面上普遍存在的、容易引发矛盾纠纷和不稳定问题的事务，大致归纳为农村负担、财务管理、集体资产承包、土地管理、村庄规划、村务决策、治安管理责任制、公共事务管理、社会公益事业、其他涉及群众切身利益的重大事项和热点问题等大类，再细分成若干小项，全部纳入村务契约化管理的范围。

（二）要从严规范契约形式。根据具体情况和不同要求，决定适用的契约形式，主要有合同、协议、纪要等几种。涉及土地、资产、厂矿企业承包等内容的，用合同的形式；涉及公益事业、村庄规划、村务决策等在面上有普遍约束力，要求干部群众共同遵守的事项，用纪要的形式；涉及瞻养、抚育等个案性的事务，用协议的形式。每一项事务具体采用哪种契约形式，要根据各自的实际需要，因事、因地合理选择。

（三）要从严规范操作程序。在契约的形成过程中，首先由各村召开支部会议，对本村事务进行逐项梳理，确定适用契约化管理的事项目录，根据契约目录，选择契约文本，然后召开村两委会议，对契约文本进行讨论修改，形成初稿。在此基础上，召开全体党员和村民代表会议，对契约文本初稿逐项讨论通过，形成定稿，最后与村民分别签定。

（四）要从严规范管理制度。所有招标项目、村级承包项目、土地调整和经营活动必须签定正式合同；对那些法律没有具体规定的，以协议的形式形成协议书。所有契约均视不同性质、不同形式、不同内容，分门别类，备案存档，加强规范管理。所有正式合同在签定后立即进行公证，属村规民约范围的存村级档案；涉及承包期较长、经济金额较大以及影响较大的合同，报乡镇政府备案存档。

（五）要从严规范监督机制。各村要设立契约化管理监督小组，认真审查各类契约的内容是否全面真实，决策程序是否科学，管理是否规范，执行是否到位。契约生效后，出现分歧由监督小组评判。监督小组按时向村两委会议和村民会议或村民代表会议报告监督情况，接受群众监督。