央行经理国库具有坚实基础 符合国情行之有效

郭新明

摘 要：本文对我国国库“经理”、“代理”问题进行了客观的历史分析，阐述了国库“经理”、“代理”之争的渊源。通过回顾总结人民银行履行经理国库职能的历程，指出央行经理国库制度具有实践、技术、制度、组织的现实基础和历史性、安全性、约束性、协调性、服务性的法理基础，坚持人民银行经理国库制度符合社会主义市场经济体制的发展要求。

关键词：中央银行、经理国库

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（8）-0004-04

在预算法修订过程中，有关国库“经理”、“代理”问题一直是争论的热点。这种现象的出现，与我国一度实行35年的代理国库制度与30年的经理国库制度的特殊历史不无关系。基于此，对国库“经理”、“代理”问题进行客观的历史分析或许不无裨益。

一、“代理”国库制度的历史观察

1950年，当时的国家政务院颁布了《中央金库条例》，其中第三条明确规定：“各级金库均由中国人民银行代理”。这被认为是我国代理国库制度的确立。

仔细研读《中央金库条例》，不难发现，该条例其实非常简略，从第一条“中央人民政府为统一国家财政收支，设立中央金库”到第十二条“本条例自公布之日施行”总共只有12条，计六百余字。但尽管如此，还是专列一条明确了国库监督权限，即第八条“各级金库对同级经收机关所收之款，是否照章缴纳金库，应负督促检查之责”。《中央金库条例》自1950年颁布后一直未进行修订，《中央金库条例施行细则》却进行了多达8次的修订。在1963年第六次修订中，“施行细则”明确了各级国库的九项职责和七项权限，后来的第七次、第八次修改也均保留了大致相同的职责与权限。各次修订的“施行细则”中所明确的国库职责，无论是9项（1963），还是6项（1971，1977），归纳起来，可用两个字概括，即“办理”——办理国库资金的入库与出库。而与之相对应的国库权限，无论是7项（1963），还是3项（1971）、4项（1977），归纳起来，可用四个字概括，即“拒绝办理”——对不符合有关规定的国库收支事项拒绝办理出入库。

对照分析，上述这些职责与权限与现行《国家金库条例》所规定的六项职责与六项权限的主要内容及其精神实质是基本相同的。所谓经理，形象地说就是“办理”加“拒绝办理”。只有“办理”，没有“拒绝办理”，即为“代理”。进一步说，在国库收支决策者与收支指令的执行者之间有相互制衡即为“经理”；反之，没有这种制衡关系，即为“代理”。

既然1985年之前，国库既有“办理”，也有“拒绝办理”，意味着人民银行实际上履行着经理国库之责。那么，为什么在长达35年的时间里一直称之为“代理国库”呢？究其原因，主要有以下三个方面：

一是1983年以前，中国人民银行是我国唯一的银行，身兼中央银行与商业银行双重身份，履行中央银行与商业银行双重职能。从中央银行的角度看，可以称之为“经理”，从商业银行的角度看，也可称为“代理”。同时，由于人民银行集双重身份、双重职能于一体，在国库工作中，也不存在人民银行对商业银行的监督问题。二是我国的改革开放是自1978年拉开序幕的，但直到1985年，从总体上看，35年来，我国一直处在高度集中的计划经济环境中。经济发展水平低，国库收支规模小，国库收支业务种类少，财政利益关系也比较简单。与此同时，“大财政”、“小银行”的格局长期存在。在某种意义上说，人民银行整体上其实都扮演着财政的出纳或为财政服务的角色。在这样的背景下，国库工作的地位不可能引起足够的重视；人们对“经理国库”还是“代理国库”的分辨也不可能深刻而明晰。三是由于金融的作用与市场经济的发展是密切相关的。在计划经济条件下，不可能对金融调控以及财政政策与货币政策的协调性提出更高的要求，因而国库作为连接财政与金融的“一座桥梁”的作用也难以被人们所发现和重视。此外，所谓“大财政”是针对“小银行”而言的。其实，当时财政也很穷，捉襟见肘，入不敷出，国库库存余额几乎可以忽略不计，被称为现代国库管理核心的国库现金管理问题更不可能提上议事日程。

二、央行“经理”国库制度的提出和确立

十一届三中全会吹响了我国改革开放的号角，沉闷的中国大地开始焕发出勃勃生机，中国金融也踏上了全面深化改革的新征程。自1983年开始，各专业银行陆续从人民银行分离出来，从专业银行走向商业银行。人民银行专门行使“政府的银行、发行的银行、银行的银行”的中央银行职能。与此同时，我国经济步入了快速发展的新时期，财政收支规模不断扩大，财政收支业务种类不断增多。财政资金、信贷资金、社会资金三足鼎立，突飞猛进。随着我国经济体制的逐步深入，财政预算管理和税收制度都有很大的变化，在这样一个崭新的时代背景下，《中央金库条例》已经不能适应经济社会发展的需要，从1983年起，国务院及时组织修订了《中央金库条例》，并于1985年正式颁布了《国家金库条例》，新“条例”果断作出了改“代理国库”为“经理国库”的正确决策，明确规定“中国人民银行具体经理国库”，同时进一步明确“组织管理国库工作是中国人民银行的一项重要职责”。同时，《国家金库条例》还根据工作需要明确了国库机构及人员配备，赋予中国人民银行监督财政存款开户和财政库款支拨的权利。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》，明确中央国库业务由中国人民银行经理。1995年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》明确地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。1995年颁布并于2003年修订的《中国人民银行法》进一步明确中国人民银行经理国库的职能。由中国人民银行经理国库是党中央、国务院从我国国情出发，适应我国改革开放和社会主义市场经济建设的需要作出的决策，对于保证国家预算的顺利执行，促进中央银行更好地履行政府的银行的职能，发挥了重要作用。

三、央行经理国库制度具有坚实基础且成效显著

人民银行在履行经理国库职能的历程中，伴随着我国经济发展的不同时期，人民银行各级国库部门牢固树立服务理念，不断强化依法监管意识，深化国库改革，推动国库创新，在促进财政收入足额及时入库、规范财政资金支拨、确保国库资金安全完整、提升财政资金使用效率等方面，卓有成效地履行了法律赋予的职责，同时也积累了无可替代的专业化优势。

（一）央行经理国库经历了长期的“实践基础”。人民银行作为“政府的银行”，地位超脱，是国家预算管理不可或缺的组成部分，人民银行经理国库制度有效促进了资金支配权和资金收纳拨付权的分离，有利于发挥各部门的优势、降低成本，也有利于形成相互制约的监督机制，确保了国家预算的顺利执行。人民银行在我国的支付清算体系中处于核心地位，可以方便、灵活、快捷、高效地实现预算收入缴纳和库款支拨，为经济社会发展提供了资金保障，有力地支持了国家经济社会发展。人民银行建立了高效的国库收支统计分析制度，深入开展国库收支资金运行及对货币政策、经济金融运行影响的跟踪研究，实施适度开展国库现金管理操作，促进了财政政策与货币政策的有机结合，提高了国家宏观调控政策的实施效果。人民银行各级国库以国家和人民利益为重，服务公众百姓和国计民生，主动承担办理预算外、非税收入、社会保障等社会公共资金收缴与支付，为广大人民群众提供了更为安全、优质、快捷的服务。人民银行经理国库制度历经了30年，实际上是60多年长期实践的检验，而“实践才是检验真理的唯一标准”。

（二）央行经理国库具有坚实的“技术基础”。多年来，人民银行积极适应我国经济社会发展趋势，不断推进技术创新，建立了全国统一国库会计数据集中系统（TCBS），实现了“业务自动处理、财务实时记载、收支及时到账、信息按需生成、流程高效便捷、资金全程监控”，极大地提高了财政资金入库速度和使用效率。与财政、税务部门共同推动的财税库银横向联网系统（TIPS），大大简化了纳税缴库程序，有效防止了财政资金的挤占、挪用，保证了税款的及时足额入库，使纳税人足不出户实现税收申报缴库，对于政府相关部门提升公共服务效能等方面都具有重要的促进作用。在人民银行国库系统推广应用了国库信息管理系统（TMIS），提高了国库数据采集和综合利用效率，为进一步加强政府资金管理、促进货币与财政两大政策的有效实施和协调配合提供了强有力的信息平台。以国库会计核算数据集中系统（TCBS）、财税库银横向联网系统（TIPS）和国库管理信息系统（TMIS）为技术支撑的现代国库管理体系，实现了国库业务的电子化、网络化、统一化、规范化，构建起一个管理科学、安全高效、监管有力、服务国家、惠及民生的现代化、信息化国库，大大提高了中央银行经理国库的能力。

（三）央行经理国库具有“制度基础”。“国库资金安全是国库工作的出发点和生命线”——这是人民银行国库干部职工的一致认识。长期以来，人民银行国库部门以统一的处理流程规范业务行为、以严密的管理防范国库资金风险，逐步确立了以《中华人民共和国国家金库条例》及其《实施细则》为核心，以《国库会计管理规定》、《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等为主体，涵盖国库会计核算操作与管理、财税库银横向联网、国库单一账户制度改革、预算资金收支监督管理、行政许可等全方位、多层次的国库制度体系，为全面履行国库服务与监督管理职能提供了制度保证。监管体系更趋健全，基本确立了“管理机制科学、风险责任清晰、控制重点明确、检查程序合法”的国库内控制度框架以及“点多面广、手段多样、部门协作”的对外监督管理体系，做到了制度紧跟业务，制度全面覆盖业务，与业务发展变化相适应，形成了按国库法律规章办事，以国库制度管人理事的良好工作格局，发挥了国库在国家预算执行中的事中监督作用，保障了国库资金安全，较好地完成了国家和人民赋予的“把好关、守好库”的神圣使命。

（四）央行经理国库具有“组织保障”。按照《国家金库条例》的要求，中国人民银行相继设立了总库、分库、中心支库和支库四级机构，部分地区设有乡镇金库，其国库机构为五级。人民银行及分支机构设立国库局、国库处、国库科、国库股，办理总库、分库、中心支库和支库业务；部分地区县（市）支行还经理乡镇金库。各级国库主任，由各级人民银行行长兼任，副主任由主管国库工作的副行长兼任，国库业务工作实行垂直领导。各级国库的组织机构于1998年陆续对外公开挂牌。不设人民银行机构的地区，由人民银行委托当地金融机构办理国库业务。1994年，我国实行分税制改革，将国家预算分为中央预算和地方预算，与此相适应，国库也分为中央国库与地方国库。总库是中央国库，省级及以下各级分支库既是中央国库也是地方国库。人民银行也按照《国家金库条例》相关规定以及财税体制改革相关要求，对国库人员不断充实调整，同时制定了国库主任、副主任工作责任制、四级目标管理责任制、重大事项报告制度，规定了职业操守和激励措施，国库队伍建设不断强化。经过多年来的建设，构架起了以人民银行为主导，商业银行、信用社为补充，较为完整的国库组织体系，配备了近3万名国库干部，基本适应“一级政府、一级财政、一级国库”的设立要求，队伍素质也基本适应国库管理工作专业化的要求。

国库制度建设、国库信息化建设以及国库组织机构及其干部队伍建设，为有效履行央行经理国库职责奠定了坚实的制度基础、技术基础和组织基础。三十年来，人民银行各级国库在预算资金收支执行过程中较好地实现了“业务零差错、操作零违规、资金零风险”的目标，有效满足了财政资金“三性”，即安全性、流动性、收益性的内在要求。

四、央行经理国库制度符合市场经济体制的发展要求

为什么要坚持“经理国库制”而非“代理制”，除了上述人民银行经理国库的现实基础，人民银行经理国库制度作为一种最优的制度安排还具有坚实的法理基础，主要体现在五个方面，即历史的原因、安全的原因、分工与制衡、宏观政策的协调以及中央银行金融服务的特殊性，归纳为“五性”，即历史性、安全性、约束性、协调性和服务性。

历史性。在现代银行体系中，简略可分为两类银行，一是中央银行，二是商业银行。国库账户开在中央银行，国库就在中央银行；国库账户开在商业银行，国库就在商业银行。世界上绝大多数国家，国库账户都开在中央银行，国库也相应设立在中央银行。在西方资本主义国家，大多数中央银行都是从一般商业银行中演进而来的，起初也是商业银行，但一旦经办国库业务，便从一般商业银行中脱颖而出，迅速发展壮大，进而垄断货币发行权，使之成为银行的银行、发行的银行，即中央银行。这是国库账户开设在中央银行的历史原因。例如美国，起初也是私营银行办理财政收支，在1837年美国金融危机证明商业银行不宜代理国库之后改为独立国库制，但在实际运行中，独立国库制为财政部门越俎代庖中央银行职能提供了便利。为解决独立国库固有缺陷，美国成立了联邦储备体系，实行国库委托制，美国国库管理体制演变的轨迹揭示了国库管理同中央银行之间存在着必然的历史联系。例如英国，从英国国库一千多年的发展和演变轨迹看，现代中央银行的建立同国库之间有着密切的联系，正是因为办理国家财政收支业务促进了现代中央银行制度的发展，促使中央银行国库业务的地位和职能得以巩固和发展。无论是西方发达国家，还是我国国库的发展历史表明，经理国库是中央银行的基本职责。实际上，财政资金一方面是社会财富，通过财政职能在全社会进行分配；另一方面财政资金也是整个金融体系的一个重要部分，必须接受中央银行的调控，这也说明了中央银行经理国库有其内在的必然性。

服务性。中央银行作为基础性金融服务的提供者，成为经办国库收支业务的最佳选择。中央银行一旦从一般商业银行脱颖而出成为银行的银行、发行的银行，原来提供以盈利为目的的商业性金融服务便被提供非盈利性的基础性金融服务所取代。国库账户开设在中央银行，中央银行相应承担起为国库资金提供基础性金融服务的责任。中央银行所提供的基础性金融服务的公共产品或准公共产品属性与国库资金的内在要求以及经办国库收支业务的非营利性，具有惊人的一致性，同时也与建立社会主义公共财政的要求高度吻合。公共财政的基本特征是弥补市场失效、提供一视同仁的服务、非市场盈利性和法制化。公共财政是以实现社会共同利益最大化为目标，从而决定了公共财政只能是毫无收入或者只有少量收入来抵补部分成本，属于非营利活动。相反，如果政府被允许追逐市场利益，在逐利的驱动下，政府势必用自身的政治和资源优势去干预市场经济的运行。如此一来，市场机制将受到扭曲，并且会违背公平原则。而正是在这个意义上，作为公共产品的国库资金，中央银行成为经理国库资金的最佳承担者。

安全性。把国库账户开设在中央银行，或者说把国库资金放在中央银行，比之于商业银行，更有利于保障国库资金安全完整。一是相对于商业银行和其他金融机构来讲，人民银行的所有权属于政府，不存在破产的危险；商业银行是以盈利为目的的经营机构，商业银行无论大小强弱，都不同程度地存在经营风险。二是中央银行的主要活动是制定和执行货币政策，调控宏观经济，而不以盈利为目的，因此，在对国库资金的使用管理上，不会同商业银行进行竞争，没有挤占和挪用国库资金的动机。同时，人民银行实行垂直管理，没有对同级政府的依附性，也没有自身利益与中央利益的冲突，可以客观公正地履行“政府的银行”的职能，正确处理各级政府预算收支的合法利益。

协调性。财政政策和货币政策是我国实施宏观调控的主要手段，宏观调控能否顺利实现很大程度上取决于两大政策的实施效果及其协调配合程度。中央银行作为整个社会资金运行的调控者，决不会无视巨额财政资金运行状况。把国库账户开设在中央银行，通过国库会计核算准确地反映国库的每一项收支项目，通过对国库数据的深度加工，向财政部门和中央银行提供财政资金运动信息，使财政部门与中央银行能够统一对宏观经济的认识，保证两者在制定各自政策中的一致性与协调性。此外，财政资金是以政府存款的形式保存在中央银行账户上，政府存款便成为中央银行的负债，中央银行可以通过观察其资产负债表上各账户资金的变化情况，准确了解政府行为，有针对性地进行公开市场操作，及时调整货币信贷政策，以实现与财政政策的有效配合。

约束性。市场经济体制下的公共财政强调财政支出范围的规范化和财政活动的法制化，政府在使用公共资金过程中的一切行为自然要受到法律的监督和约束，因此，为了有效避免由于公共财政建设有可能引起的新的寻租和腐败等效率损失行为，公共财政建设更需要国库加强对财政资金收支的监督管理。即使是西方一些发达国家，尽管制度健全、制度执行规范，但国库的资金收支监督管理职责同样重要，不允许有不受监督的权力行使存在，国库各相关机构之间必须权责明确、分权制衡，并且必须恪守在国库资金收支决策者与国库资金收支决策的执行者之间绝对分离的原则。我国已经明确提出建立社会主义市场经济体制下的公共财政目标，按照公共财政的本质要求，必须围绕预算编制和执行，加强对国库资金收支的监督管理。人民银行作为经理国库的专门机构，所具有的事中监督的得天独厚的地位和优势，在现实中建立了国库资金收支决策者与国库资金收支决策的执行者之间的适度隔离。中国人民银行是国务院重要组成机构，与财政部、发改委并称为我国三大宏观调控部门。把国库账户设立在中国人民银行，形成以下格局，即“国库存放钱，不能动用钱；财政支配钱，必须合乎规范，同时，要受保管人必要的约束”。国库资金收支决策者（财政部门）与国库资金收支执行者（人民银行）分设于政府的两大职能部门，由此进一步形成了我国国库资金管理中财政与中央银行既有分工合作又有相互协作、相互监督的有效的制度安排。形成财政与中央银行在国库管理中相互监督制约的关系，即约束性，既是我国国库账户设立在中国人民银行的又一重要原因，也是我国国库管理的显著特点，是我国实行中国人民银行经理国库体制的重要基础。

随着我国经济持续快速发展，今天，国库收支规模、业务种类及其复杂程度都超过以往任何时候。与此同时，全社会对财政资金运行更加公开透明，更加严格监督的呼声日趋强烈。在这样的背景下，主张改变“经理国库”为“代理国库”，不仅缺乏应有的历史常识，也是不合时宜的。

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Managing the State Treasury by the Central Bank： Having a Solid Foundation， Conforming with Chinas National Situation and Being Effective

GUO Xinming

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The paper makes an objective and historical analysis on the issue concerned about “managing the state treasury”or “acting as fiscal agent”， and expounds the origin of the argument on the issue. Through reviewing the process that the Peoples Bank of China has carried out the function of managing the state treasury， the paper points out that the system of the central banks managing the state treasury has the basis of practice， technology， system and organization， and also has the cleaning basis of history， security， restriction， coordination and service. Therefore， adhering to the system of PBCs managing the state treasury is to meet the requirements of developing the system of the socialist market economy.

Keywords： the central bank； managing the state treasury

责任编辑、校对：杨振峰