重返非洲：美国调整对非战略

胡欣

2014年8月，美国邀请非洲近50位国家元首齐聚华盛顿，召开美非峰会，这在美国对非外交历史上尚属首次，引起了国际社会的广泛关注。通常而言，非洲历来都是美国对外战略的短板，然而近些年来，美国对非洲的关注程度不断上升，并将其作为具有重要战略价值的地区。美国的这一转变，可以称为“重返非洲”。那么，美国在非洲的利益关注点有哪些？美国的非洲战略究竟有何用心呢？

美国非洲战略的演变

美国的非洲战略是其全球战略的组成部分，随着美国全球战略重心的调整而变化，同时也受到非洲政治经济发展的影响。

从非洲大殖民时代直到二战结束，非洲大陆主要是英、法、德、比等欧洲列强争夺的对象。二战结束之后，在美国看来，苏联共产主义的扩张已经成为对西方制度最大的威胁，铁幕不仅已在欧洲落下，以美苏为代表的2种意识形态、2种政治制度开始在全世界范围内展开了较量。在冷战时期，美国的国家大战略是遏制共产主义势力的扩张和向全球推行民主价值观，而美国的国家安全战略主要是围绕着对共产主义苏联的“遏制战略”和推行民主价值观展开的。

冷战之初，当时美苏争夺的主要焦点在欧洲、中东和远东地区，非洲绝大部分地区并没有获得太多的战略关注度。但是，战后兴起的非殖民化运动和民族解放运动，动摇了非洲的政治格局。美国的北约盟国在非洲的殖民体系迅速瓦解，一批新兴民族独立国家涌现，非洲的形势发生了巨大变化。当时有美国政治家意识到，非洲已经成为世界上变化最迅速的地区，并会在今后“严重影响美国的未来”。这引起了美国对非洲的重新认识。1958年，美国国务院成立了第1个由1位助理国务卿领导的单独的非洲司。在约翰·肯尼迪总统执政期间，他在3年内共邀请26位非洲总统和总理访问白宫。与此同时，美国在非洲的外交机构、与非洲国家签订条约的数量都迅速增加，美国驻非洲的大使馆从1959年的6个增加到了1965年的34个。同非洲国家签订的条约和协定由1955年的20个增加到1965年的100个。美国还积极扩展其在非洲的军事影响，例如，美国向当时亲美的埃塞俄比亚皇朝提供了军事援助，并在埃塞俄比亚建立了当时世界上最大的高频率无线电中继站和情报收集中心。在1959年，美国还与利比里亚签订了《共同防御协定》，这也是美国与非洲国家签订的第1个带有军事同盟性质的条约。此外，美国还在经济上加大了对非援助，1963年美国对非经援达到4.77亿美元，比1956年增长了20多倍。经济援助的范围从传统的北非国家，扩展到了尼日利亚、加纳、苏丹、索马里等国家。

另一方面，美国的非洲战略也受到国内政治和国际局势的影响，到了20世纪70年代前后，由于美国被迫进行全球战略收缩，对非洲的关注明显下降，也不愿意过多介入地区冲突，主张不干涉非洲国家的内部事务。但是，美国国内对此也有不同声音，在肯尼迪、约翰逊政府中长期负责非洲事务的哈里曼就把这样的政策称之为“倒退”。直到里根时期，美国开始强势反击苏联的扩张。“里根主义”的1个重要内容就是要求美国加强与前苏联在第三世界的争夺。为此，美国大幅增加了对非军事援助，例如，1981至1985年，里根政府共给非洲提供了67.296亿美元的军援，比1962年到1980年美国对非军援的总和25.851亿美元还多190%。

从总体来说，由于当时非洲大陆的国际地位和战略价值相对较低，非洲始终没有成为美国战略决策的优先考虑对象，只是美苏争霸的边缘化地区。双方都不愿意在非洲爆发的各种冲突和斗争影响到两大阵营的全球战略布局，更多采用代理人战争方式进行干预。1位分析人士曾精辟指出：“在冷战期间，美国对撒哈拉以南非洲的对外政策，就是和非洲没有什么关系。”

美国在非洲的战略关注

冷战结束之后，美国的决策者们一开始仍然没有将非洲作为重要的战略关注方向。1995年，美国国防部发布的《撒哈拉以南非洲安全战略报告》概括了其对非洲的立场：“尽管，我们在非洲几乎没有什么传统战略利益，但是美国致力于维持美在该地区的主导作用。”这一阶段美国关注的是“推动该地区的民主化进程，促进人权，帮助非洲建立冷战后新的安全框架和冲突预防与解决机制，鼓励非洲地区的经济和社会发展”。

随着非洲整体政治经济影响力的不断增强，美国政府逐渐意识到非洲与美国的国家安全和国家利益有着密切关联。特别是在1998年，“基地”组织袭击了美国在东非的2处使馆，美国随即对苏丹境内疑为“基地”组织生产化学武器的工厂进行了报复性打击。这一事件也被很多人看作是美国对非洲政策调整的起点。小布什政府上台后，在2002年的《国家安全战略报告》中指出，美国将对非洲给予更大关注，“在非洲，希望、机遇与疾病、战争、饥饿并存。这些既威胁着我们的核心价值观—捍卫人性尊严；也威胁着我们的安全战略重点—全球反恐”。2006年的《国家安全战略报告》更是把非洲定义为“高优先级”，强调美国的安全“有赖于我们在挽救失败国家和推行有效民主方面与非洲国家的合作”。

奥巴马政府延续了对非洲大陆的政策调整，尤其是对地区冲突和恐怖主义活动予以更密切关注。2012年6月14日，美国在公布的《撒哈拉以南非洲战略白皮书》中指出，美国在撒哈拉以南非洲地区的核心利益包括：确保美国公民、盟友及伙伴的安全，在国际舞台上支持该地区具有经济活力的民主国家和合作伙伴，扩大美国的贸易和投资机会，防止冲突和大规模暴行，促进基础广泛、可持续的经济增长和减贫等等。

美国在非洲地区的战略关注点，主要包括以下内容：

恐怖主义和暴力极端主义

1998年，美国在坦桑尼亚达累斯萨拉姆和肯尼亚内罗毕的使馆遭到严重袭击，之后在阿尔及利亚、毛里塔尼亚、摩洛哥、索马里、乌干达等国的美国使馆都遭遇到恐怖主义、暴力极端主义的袭击或威胁。特别是在“9.11”恐怖袭击之后，以“基地”组织为代表的极端伊斯兰恐怖主义势力成为美国国家安全的主要敌人。“基地”组织不仅在中东、巴基斯坦、阿富汗等传统势力范围内活动，部分势力还渗透到一些东非甚至中非国家。极端宗教思想与当地的社会矛盾产生强烈的化学反应，导致恐怖主义、极端主义暴力行动、反美主义不断出现。美国中央情报局曾称，北非“伊斯兰马格里布基地组织”（该组织以非洲萨赫勒地区为大本营，恐怖活动范围过去主要涵盖阿尔及利亚、马里、毛里塔尼亚和尼日尔等4国）、索马里“青年党”和尼日利亚的“博科圣地”这3大非洲伊斯兰激进组织已经开始合作。法国的1位专家警告，连接西非、北非和东非的“恐怖动荡之弧”已形成。美国国家情报总监在国会作证时也强调，虽然大部分暴力组织的短期目标集中在国内或地区问题上，但他们中不少人也被鼓励去袭击美国目标。美国非洲司令部的官员认为，“跨国恐怖主义组织实行的暴力极端主义是地区不稳定的主要原因”。在2014年，1份众议院军事委员会的报告称非洲为“下一阶段遭受恐怖主义威胁的前线”。美国2014年发布的《2013年全球恐怖主义报告》中，遭受恐怖主义袭击最严重的10个国家中非洲占了2个 （尼日利亚、索马里），此外还包括与非洲恐怖主义有关联的最活跃的叙利亚、也门、伊拉克。最活跃的10个恐怖组织中也有3个同非洲直接或间接关联。endprint

海上安全

美国一直坚持维护海上航行自由，致力于保卫商业通道安全。近10多年来，非洲大陆周边一些海域安全问题较为突出，特别是几内亚湾、亚丁湾等地区。由于当地非洲国家政府缺乏足够能力对海上犯罪行为进行打击和控制，海盗袭击、人口贩卖、毒品武器走私等成为当地很多人主要收入来源，也刺激了更多人铤而走险，对地区海上航道安全和海上油井设施等造成危害。例如，以索马里为中心的“非洲之角”地区海盗活动十分活跃，即便已经形成了多国军舰联合护航的局面，袭击事件仍时有发生。几内亚湾的海盗袭击在近几年有超越亚丁湾的势头。据统计，几内亚湾海域在2013年共发生9起海盗劫持船只事件，爆发了48次冲突。据联合国毒品和犯罪办公室估计，西非地区的麻醉毒品走私日益猖獗，欧洲每年消耗可卡因的1/3都是以几内亚湾为中转站。

自然资源

非洲自然资源十分丰富，尤其是石油和矿产。对美国而言，非洲的油气资源运输路线比中东更短，也更为安全。美国国家情报委员会曾评估，到了2015年，美国对非洲石油领域投资将占其对非洲总投资的2/3。曾负责非洲事务的前助理国务卿沃尔特·坎斯坦纳曾说，“非洲石油对我们来说是国家战略利益，并将随形势发展而变得日益重要”。在非洲对美出口中，能源类产品占主导性地位，石油类产品占到了对美出口总额的81%，另有8%的出口产品是矿石和金属，自然资源的比例达到了近90%。

武装冲突和人道主义危机

非洲大陆长期遭受战乱困扰，是国际安全的“黑暗大陆”。武装冲突的主要原因包括：国家间矛盾、国内政治斗争、种族冲突、族群冲突等。尽管目前非洲大陆并没有出现大规模战争，但中小规模的武装冲突持续不断，例如，南北苏丹矛盾的持续发展、刚果（金）武装组织的不断兴起等等。动荡的局势引发了比较严重人道主义危机，产生大量难民。上个世纪末的卢旺达大屠杀，让国际社会更加关注非洲战乱中的人道主义问题。

疾病威胁

非洲大陆整体医疗条件相对落后，疾病肆虐，多次爆发严重危机。当前主要包括2类，一是艾滋病的传播；二是新近再次爆发的埃博拉病毒。这些疾病本身传播较快，国际社会也尚未完全掌握治愈方法，因此一旦得以在更大氛围传播，将造成巨大危害和严重心理恐慌。

重返非洲4大关键词

如今非洲变化巨大，在全球政治、经济格局中的地位不断提高，国际政治影响力持续上升，其他国家也在加速进入非洲，这让美国感到有必要对非洲战略进行新调整。奥巴马上台后，逐步表现出对非洲更多的关注。2009年7月，奥巴马就任总统半年即出访非洲，不久之后，国务卿希拉里·克林顿又访问非洲7国（肯尼亚、南非、安哥拉、刚果民主共和国、尼日利亚、利比里亚和佛得角）。奥巴马在访非第1站的加纳（加纳是美国眼中非洲民主的模范）发表演讲，宣称要与非洲建立“相互负责和相互尊重”的伙伴关系。他说，“我将非洲视为我们紧密相连的世界的1个基本组成部分，视为替子孙后代建设所希望的未来而努力的美国伙伴，这种伙伴关系必须建立在共同承担责任和相互尊重的基础上。”奥巴马还在演讲中阐述了美国对非洲政策的4个方面：支持民主政府、促进经济发展、加强公共卫生健康及解决争端。奥巴马的构想在2012年发布的《撒哈拉以南非洲战略白皮书》中得到进一步完善和阐述。白皮书强调，美国的非洲战略由4大支柱组成：1、加强非洲的民主机构建设；2、促进非洲经济增长、贸易和投资领域的发展；3、推动非洲和平与安全；4、促进非洲的机遇与发展。

当然，美国官方文件在阐述非洲战略时，难免有些冠冕堂皇，对有些敏感话题也遮遮掩掩。那么，怎样才能看透美国当前的非洲战略呢？笔者认为，可以从4个关键词来理解：安全、经贸、民主、战略竞争。

安全领域

加强在非洲的军事存在

首先，加强非洲司令部功能。2007年，小布什政府宣布建立新的非洲司令部，2008年10月，司令部正式开始运作。以前，非洲事务分属3个司令部管辖，非洲司令部的建立则把非洲提升到了“高优先级”，并通过整合原有的各类较为分散的组织机构和资源，塑造出1个涵盖了政治、军事、经济、援助等为一体的“增强司令部”，负责美军在非洲53个国家（不含属于美国中央司令部责任区的埃及）领土的作战。虽然小布什曾表示，美国无意在非洲扩大军事基地，司令部旨在帮助领导人“为非洲问题提供非洲的解决方法”，但到了奥巴马政府时期，美国加速强化非洲司令部功能。例如，奥巴马政府将司令部的预算从2009年的3.89亿美元增至2010年的7.63亿美元，非洲司令部还直接参与了对北约对利比亚的军事行动。此外，美国非洲司令部还在非盟和西非国家经济共同体设立了联络处。据悉，非洲司令部未来还将花费数10亿美元帮助训练和武装非洲部队。

与此同时，美国还加强了在非洲的军事部署。例如，2011年12月，美国特种部队在中非共和国建立据点，用于部署特种部队，打击“圣灵抵抗军”；美军在南苏丹建立了前沿基地；美国在东非建立军事设施（主要是无人机基地），对恐怖分子、武装组织进行情报搜集和军事打击。2014年5月，美国和吉布提签署了美军在吉布提建立为期10年的军事基地条约。白宫表示，这是打击恐怖主义的1个关键部分。吉布提的莱蒙尼尔军营驻有3000名美国军人和文职人员，是美国目前在非洲唯一的永久军事基地。如今，美国无人机可以直接从埃塞俄比亚、吉布提等起飞执行情报搜集和火力打击任务。

开展反恐行动

美国以军事援助方式为相关国家提供反恐培训和装备，力图建立1个反恐链条，阻止伊斯兰极端恐怖主义进一步蔓延。2011年，美国国防部指出，“恐怖组织在远处计划和协调袭击的能力在增长……我们必须继续支持以国家行为方式来反对极端主义，寻求并维持和负责人国家间的地区伙伴关系，以削弱恐怖分子获取的支持和合法性来源”。美国提出了“非洲应急行动训练计划”、“泛萨赫勒倡议”和“跨撒哈拉反恐合作”计划、“国际军事教育和培训”项目、“非洲合作驻扎”计划、“地区性东非反恐合作”等，增加对非洲的军事援助。通过一系列的军事行动和部署，美国初步建立了在非洲的反恐体系，与35个非洲国家保持着反恐合作。endprint

遏制地区武装冲突和威胁

美国对非洲地区冲突的干预或调停比较积极，主要目的在于，一是防止出现对美不友好甚至敌视的政权；二是保证具有重要战略价值的国家或地区处于美国的控制或影响之下；三是避免出现大规模的人道主义灾难。近些年来，美国的身影活跃在科特迪瓦内战、南苏丹独立、利比亚战争、马里危机、刚果（金）武装冲突等事件中，还直接或间接参与打击地区武装组织。此外，美国也积极参与维护非洲地区海上安全。不过，由于国家利益因素，美国在非洲遏制武装冲突的行动中，体现了较为明显的倾向性和双重标准。例如，在苏南分裂过程中，美国借助人权、自由和民主等批评北苏丹，挑拨南北关系，并公然充当南苏丹独立的坚定支持者。在南苏丹刚刚宣布建国后，美国武器供应商洛克希德公司就为该国军队提供了装备。2012年1月，奥巴马总统还向分裂出的地区派遣了一批军官，“目的是帮助南苏丹人独立”。

贸易领域

扩大经贸合作

2001年至2008年，美非贸易总额由283亿美元增至1041亿美元，增长近4倍。但是国际社会普遍认为，中国在非洲的影响力提升速度更快。在2009年，中国超越美国成为非洲第1大贸易伙伴。战略分析人士认为，这一趋势将可能对地区地缘政治环境和未来国际力量格局产生重要影响，而美国显然是不愿意看到非洲国家倒向中国的。虽然奥巴马的非洲血统曾让不少非洲人心存期待，但美国实际上一直对非洲比较冷淡，如非洲媒体批评的那样，奥巴马没有给予非洲特别关注，民主和改革也不能填饱肚子，美国应该提供更实际的东西。为此，美国正在努力重塑自身形象，频频抛出“胡萝卜”拉拢非洲。在2014年8月的美非峰会上，美国和非洲国家领导宣布达成多项商业协议，总额140亿美元。此外，美非代表还共同呼吁延长将于2015年到期的《非洲增长与机会法案》。从这一法案在2000年通过后至今，撒哈拉以南非洲对美出口翻番，非石油、非矿产品对美出口增加了4倍。

掌控非洲能源

因为页岩革命，未来美国的能源大部分将可以自给，对海外石油的依赖性也将有所下降（例如，对尼日利亚的石油进口下降了80%）。但是，为了保持能源渠道多样化，同时扼住其他国家的能源来源，美国对非洲的丰富能源仍然十分关注。非洲能源质量高，蕴藏量丰富，开发市场潜力巨大，是各国能源战略的焦点之一。非洲的石油开采大多集中在大西洋沿岸国家，美国完全有能力将石油安全保障控制在自己的手里。在非洲能源问题上掌握发言权，就能让美国在非洲事务和国际竞争中掌握更多主动权。

民主价值

近些年，美国积极推动非洲国家民主改革，尤其在北非地区，“阿拉伯之春”得到了美国的大力支持。美国还公开介入利比亚、埃及等国内政，从外交、军事等方面支持所谓的反对派、改革派等挑战现有政权。奥巴马在新战略导言中把对“非洲民主”的支持称作“攸关美国利益”之举以及美国在海外领导力的“基本组成部分”。美国总统特别助理兼非洲事务高级主任哈里斯曾明确指出，如果非洲国家领导人威胁到当地的民主进程时，美国将不再袖手旁观。可以预见的是，美国将更加主动介入非洲的民主与改革，特别是要着眼于非洲的新生代领导人，密切与非洲未来领袖的关系。不过，这种民主扩展政策也具有双重标准，例如，人权组织“自由之家”在2013年的全球报告中把吉布提列为“不自由”，指责该国总统压制民权自由，吉布提的政治权利评级几乎垫底，但美国为在吉布提建立基地，对此视而不见。

战略竞争

美国对中非关系的快速发展尤为敏感。美国担心非洲不再把欧美模式看作唯一选择，转而从中国模式寻求解决发展问题的方法，并最终导致中国在非洲势力范围不断扩张。因此，美国非洲战略的一个重要目标就是要防范和遏制中国在非洲影响力的扩大。美国《基督教科学箴言报》曾一语道破，美国建立非洲司令部的计划之所以在2007年变得急切，原因主要有两个：一是伊斯兰极端分子2006年6月占领索马里；二是中国2006年底举办了中非峰会，并签署了大额合同。此外，其他一些国家与非洲关系的深入发展，也加大了美国的危机感。例如，据南非标准银行2013年2月发布的一份报告显示，近年来“金砖五国”同非洲之间的贸易增速远高于它们同世界其他地区的贸易增速。2012年，“金砖五国”同非洲的贸易总额达到3400亿美元，在过去10年间增长了10倍以上，预计到2015年金砖国家同非洲的贸易总额将超过5000亿美元。为此，美国正在积极提高软实力，重塑美国在非洲的形象，争取民众民心。例如，非洲是美国3大总统政策方针的核心：“全球健康计划”，“未来发展计划”以及“全球气候变化计划”。此外，美国的好莱坞电影历来喜欢拍摄美国或西方为救世主的非洲主题影片，例如《血钻》、《太阳之泪》、《菲利普斯船长》等；外交上则提倡巧实力，拉拢非洲国家，妖魔化中国的非洲政策，离间中非关系。

美国的非洲战略尽管在近期显示出强烈的转型趋势，但是它在美国全球战略结构中仍然无法成为主导力量。美国实力的整体衰退，使得它难以在多条战线同时投入战略资源，帝国的过度扩张始终是美国霸权挥之不去的噩梦。不过，考虑到非洲在未来国际政治中的重要性，我们不能低估美国非洲战略的影响，尤其是要进一步完善中国的非洲政策，确保现有的优势不会削弱，为中国的发展赢得有利的国际环境。endprint