农村土地整治与经济发展耦合关系初探

齐福佳

［提要］随着新型城镇化、新型工业化的快速推进，农村土地整治与经济发展的力度都会加大，研究二者之间的耦合关系显得尤为必要。本文在分析二者相互影响的基础上，对当前形势下影响二者耦合关系的制约因素进行分析，探讨促进农村土地整治与经济发展协调发展的途径，提出健全融资体系、完善“政府主导、农民自主”机制、创新利益分配机制等对策建议。

关键词：农村土地整治；经济发展；耦合关系

中图分类号：F301.2文献标识码：A

收录日期：2014年6月13日

改革开放以来，我国工业化和城镇化水平显著提高，用地需求日益增长，耕地保护压力不断增大。而解决这些问题的有效途径之一便是农村土地整治。农村土地整治不但能增加耕地面积和提高土地质量，而且也能解决土地细碎化问题，实现规模经营，在世界各国都备受关注。研究农村土地整治与经济发展的关系，对于促进我国土地整治事业健康有效开展及区域经济发展水平的提高具有重要意义。

一、农村土地整治与经济发展的相互影响

（一）农村土地整治引导并促进经济的发展。一方面通过开展农村土地整治，不仅可以因增加耕地面积而为经济发展提供用地保障，同时因土地生产率、土地利用率在整治后大幅度提高而获取相应收益，从而也为农村的经济发展提供了资金支持；另一方面农村土地整治可以通过促进农业产业结构的调整来带动经济的发展。由于整治内容本身包含了土地利用方向的调整，国家和社会投入的农村土地整治资金，可以为农村产业结构提供一定的调整费用，从而起到促进和加速农村产业结构调整的作用。同时，通过实施土地整治，农村生产和生活条件大大改善，土地利用率与产出率也明显提高，农户的经济收入大幅度上升，这可以为农村产业结构调整奠定良好的经济与社会基础，也可以为产业结构调整可能带来的经济与社会波动提供较大的回旋空间。

（二）经济发展促进了农村土地整治的开展。首先，经济总量的增长为农村土地整治提供了技术支撑和资金保障。由于农村土地整治是一项复杂的工程，需要大量资金的支持才能得以顺利实施。对于经济发展水平较高的地区来讲，当建设用地不足成为经济发展的主要制约因素时，政府会考虑出资开展土地整治以换得经济的快速发展对土地的需求；其次，在经济发展水平较高的地区，人们对农地的依赖程度不高，农民的收入不再单纯依赖于农业生产，此时人们的需求从广度到深度上都提高了，通过农村土地整治的实施，不但可以改善自身的居住环境，而且有利于非农业生产的进行，所以他们在意识上的认知程度比起落后地区来说更高，心理上更容易接受工程的开展，这为农村土地整治的顺利实施提供了群众基础；再者，经济的快速发展不仅能为农村土地整治提供有力的资金保障，而且它可以通过促进城镇化的不断推进，而为农村土地整治提供大量闲置农村建设用地。农村土地整治工作是一项复杂的系统工程，它涉及到多部门、多学科，一般需要投入的资金量较大，所以开展农村土地整治需要多渠道筹集资金，一般来讲，经济发展水平相对较高的地方，土地市场也相对比较活跃，这都有利于农村土地整治工作的顺利开展以及整治规划的稳步实施。

二、当前农村土地整治与经济发展耦合关系中存在的问题

（一）投资渠道过于单一。由于农村土地整治项目资金来源基本以政府投资为主，资金的投入以及运作机制都比较单一，而占补平衡、土地整理、万顷良田、增减挂钩等大批农村土地整治项目的实施都需要大量资金，当前很多地方政府并没有形成农村土地整治项目专项资金的保障体系。当前较为单一的资金筹备方式给政府带来巨大压力，它已经不能适应新形势的要求。

（二）整治目标与农民的意愿之间存在部分矛盾。由于农村土地整治是一项惠民工程，须紧紧依靠广大农民群众，切实维护农民的合法权益。在工作的实施过程中，应充分尊重群众自主意愿，这样以来政府所充当的引导或主导角色便显得有点被动，如若处理不好与广大农民的关系，很可能会因此而产生一些不和谐因素，进而引起社会的动荡。所以说，按期完成农村土地整治的预设目标存在很大难度，其有序推进亦有较大的不确定性。农村土地整治工作目标和农民意愿之间的矛盾会影响整治工作的推进及目标的实现，并在一定程度上制约两系统的协调发展。

（三）收益权不明确带来的利益分配难题。当前情况下，我国土地产权制度不够完善，产权结构存在许多模糊地带，尤其是收益权的分配有待进一步明确，权属界定的原则、方法、程序、异议处理及落实情况的监督等存在缺位现象，这就在一定程度上制约了农村土地整治工作的深入开展。以节余的建设用地指标为例，有关文件明确提出：经批准将节约的建设用地指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村。如若严格遵守这一规定，会在很大程度上打消其他社会投资者参与的积极性，农村土地整治工作将无法顺利推进。所以，平衡好农民与各类社会投资者之间的利益分配，直接关系着农村土地整治工作的又快又好向前发展。

三、对策建议

（一）健全融资体系，拓宽融资渠道。由于在开展农村土地整治的活动中，会有来自各个种类的资金以及各个部门的管理活动相互交叉发挥作用，特别容易造成管理的效率低下以及资金的浪费情况，这就需要建立一个以国土资源部门为基础平台，由政府部门统一领导的、其他相关部门协调配合的农村土地整治工作机制。通过建立该工作机制，不但可以保障各个行业资金的使用效率，明确各个部门的领导管理职责，也可以提高农民及农村集体经济组织自行开展农村土地整治的积极性。在统一的领导和管理下，依据标准足额和既定程序来收缴相应的耕地开垦费和建设用地有偿使用费，另外通过制度及管理的保证，可以积极开辟银行贷款，吸引工程建设企业以及分散的社会团体及个人资金的共同投资，按照“谁投入、谁受益”的市场化运作原则，明确各方权利、义务和责任，使各投资主体能得到合理的回报，以确保多元化资金来源的稳定性、积极性和有效性。

（二）完善“政府主导、农民自主”机制，缓解工作目标和农民意愿的矛盾。作为一项系统工程，农村土地整治与农民的权益息息相关，在推进农村土地整治建设过程中，要始终把维护农民权益放在首要位置，以切实维护农民权益为农村土地整治的出发点及落脚点，多方征求农民意愿，在农民自愿的基础上，因地制宜，依法推动，确保做到农民参与的前提下各方都满意。鉴于此，首先应该加强对农村土地整治的宣传，以调动广大农民的积极性，使得农民群众能更好地了解开展农村土地整治的意义；其次要公开政府在整治工作中的政务情况，充分发挥农民群众在农村土地整治开展过程中的监督作用，以便农民能够理解政府，加深对政府的信任度，间接推动政府工作的开展；再次应给予农民更多的政策支持，依法保障农民的土地权益，缓解整治目标与农民意愿之间的矛盾，为农村土地整治的顺利推进提供基础保障，从而进一步促进农村土地整治与经济发展耦合协调发展。

（三）创新利益分配机制，打破两系统耦合现状。随着物权法及相关法律法规的出台，产权意识深入民心，由于农村土地整治涉及到土地权益的调整，这在很大程度上影响了农村土地整治工作的开展。在整治过程中，重视农村集体的利益而忽略社会投资者的利益，会在很大程度上引起投资企业与农民之间的经济纠纷，从而产生不和谐因素。因此，应创新利益分配机制。首先，针对农民来说，应加强基础民主政治建设及市场化改革，提高农民集体和农户的市场行为能力；其次，对于其他社会投资者来讲，要进一步加强在纠纷调处等方面的制度构建，切实保护农民及其他社会投资者在市场行为中的权益，兼顾多方利益，推进农村土地整治工作的顺利开展；最后，应该相应调整政府收益，可考虑提高补偿建设用地的取得成本，采取把土地出让金纳入预算管理，使其应用向“三农”倾斜，以便降低政府在新增建设用地中取得的收益。这样一来，更进一步推进了农村土地整治的开展，进而促进地方经济发展水平的提高。

四、结语

农村土地整治是一项惠民、富农的工程，对经济的促进作用显而易见，经济发展又可为农村土地整治提供资金支持与技术支撑，两者相互促进、相辅相成、协调发展。然而，当前在开展农村土地整治过程中仍存在一定的问题，二者耦合关系中仍有一些制约因素，为了保障农村土地整治工作的持续有效运行，要从健全融资体系方面着手，完善“政府主导，农民自主”机制，同时加强利益分配机制的创新，以促进我国土地整治事业的健康可持续发展以及区域经济发展水平的提高。

主要参考文献：

［1］严丽平,邵霞珍,吴次芳.我国土地整理中存在的问题及发展展望［J］.农机化研究,2006.12.

［2］徐菲.城乡一体化背景下农村居民点土地集约利用研究［D］.苏州:苏州科技学院,2011.

［3］论农村土地整治中农民权益的保障［J］.农业经济,2011.

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