论中央银行的内审约束与优化策略

刘艳梅

摘 要：新形势下，完善央行治理、改进央行职能已成为一种共识和重要趋势。剖析了中央银行治理机制中存在的缺陷，并以此为视角论证了中央银行治理机制中内审约束体系存在的问题，在此基础上提出了优化内部审计，服务央行治理的策略选择。

关键词：中央银行；治理缺陷；内审约束；问题；策略

中图分类号：F830.31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0169-03

目前，人民银行总行已全面部署内审工作转型，其基本要求是要构建“以风险为导向，以控制为主线，以治理为目标，以增值为目的”的内部审计新模式。新模式要求内审必须关注治理并以此为目标，其落脚点在于增加组织价值。人民银行内部审计是央行治理的重要环节，在央行风险管理、组织治理和内部控制中发挥着不可替代的作用。新形势下，深入探索内部审计在央行治理中的角色作用，探寻内部审计服务央行治理的途径和机制，是推动央行内审工作转型的深层次要求。

一、我国中央银行治理结构现状及存在的主要缺陷与薄弱环节

（一）我国中央银行治理结构现状分析

人民银行是国务院的组成部门，是国家的中央银行，属于行政机关性质的组织。中央银行是一个复杂的组织控制系统，它通过一定的组织形式与组织机构履行职责、发挥作用，一般都是由决策机构、执行机构和监督机构三大部分组成，这“三大机构”的设置也是中央银行治理结构的重要内容。人民银行的执行机构并没有单独设立由某一个机构专门负责，而是根据人民银行承担的各项职责设立对应的机构，分为内设部门、上海总部、直属机构、驻外机构、分支机构5条线，各自在授权范围内履行职责，执行决策层制定的政策。

人民银行没有设立审计委员会，其监督机构是内审司，由其履行监督职能，内审司属人民银行的内设机构，对行长负责并报告工作，对人民银行各级机构及其工作人员执行金融政策、法规，依法履行职责和执行财务纪律等情况可行使监督检查的权力。但对分支机构的监督主要还是由分支行的内审部门负责实施，且分支行的内审人员与内审司没有人事上的隶属关系。

除机构设置外，人力资源配置、绩效评价与激励、内控监督等配套运行机制也是治理结构的主要内容，人民银行目前已建立了比较科学、全面的综合配套机制以保障治理目标也就是高效履职的顺利实现。在内控监督机制方面，近年来利用内部审计转型的实施，探索性构建了与国际接轨的风险导向审计、履职绩效审计、资产负债表健康性审计等多项控制模式，对提高治理效率有所贡献，但其成熟度还有待进一步提高。

（二）我国中央银行治理存在的主要缺陷和薄弱环节

1.中央银行内部治理机制仍带有浓厚的计划色彩和明显的行政管理烙印。目前，我国中央银行组织管理系统仍是以行政性的领导与被领导关系为主的结构和模式，经营管理活动的基本特征仍侧重于行政手段控制，经营目标也仅仅围绕于完成上级下达的任务。我国中央银行的内部治理机制仍带有浓厚的计划色彩和明显的行政管理烙印，各管理层都以行政命令行使权力，这决定了管理层在权力制衡、提供激励、实施约束和提高资源配置等方面存在先天不足，从而带来管理上的乏力，也造成了经营管理活动中内部审计的成本增加、效率不高。

2.中央银行上下级行之间缺乏有效的激励约束机制。在我国中央银行统一法人的体制下，经营管理以法人授权、转授权的模式层层分解落实。除最基层的支行外，总行、分行、中心支行均以委托人和代理人的双重身份出现。作为代理人，可以依据信息不对称和不确定性的优势，与委托人在利益上讨价还价，代理人掌握了实际上的资产控制权，谋求既得利益；作为委托人，受代理人事实上的控制，对代理人的控制力不从心。在这种情况下，经营管理层与资产的所有者相比，缺乏增加盈利和提高效率的内在动力，致使风险放松或放松监督，对内部审计成果的运用可能因本位主义或个人私利目标而异化。

3.我国社会传统的人文环境和“人治”思想为中央银行治理造成障碍。我国传统的“用人不疑，疑人不用”的管理思想，强调管理者的独立、自律，缺乏对决策者的监督制衡、责任制衡及程序制衡。一旦管理者管不住自己或身不由己时，往往把权力和利益置于内部控制制度甚至法律之上。一些基层央行治理在走出“违规”的同时，出现“合规”下的治理行为扭曲；纪委和内审等监督部门的作用弱化并没有从根本上得到改变。

4.中央银行内部审计人员缺乏动力以至其控制行为可能造成新的风险。中央银行经营管理人员委托内部审计人员行使监管职责，但当管理人员是中央银行资产所有人的代理人时，对于规避央行资产的经营风险，这种委托已是二次委托，是代理人的委托，就会造成两种后果：一是对代理人的监督进一步弱化；二是由于内审人员代表的是内部人利益，而不是资产所有者的利益，其控制行为可能造成新的风险。

5.相关各方对中央银行内部审计缺乏全面、深刻的理解和认识。一是错误地认为建立健全内部控制机制就是整章建制，有规章制度就有内部控制机制，忽视了内部审计对内部控制机制和过程及治理的监督作用。二是认为内部审计只是向管理层或决策者负责，尚未认识到内部审计是对中央银行全部资产和负债负责。三是中央银行内部审计的外部环境尚不宽松，承认、尊重和发挥中央银行内部审计的作用尚未成为各部门的一种基本常识，内部审计评价报告尚未得到各级央行最高管理层的充分重视和优先讨论。

二、内部审计在我国中央银行治理机制中的重要作用

1.发挥“保健医生”作用，确保央行各项业务规范运行。基于自身的监督职能，内部审计主要进行的是微观层次的风险评估，帮助决策层确定需要投入最大努力的领域。内审部门通过查出违规问题和发现风险事项，提出有针对性的整改建议或意见，及时开展后续审计和跟踪审计，确保审计发现问题得以整改，对央行规范管理、依法行政、强化内控、防范风险，高效履职发挥了不可替代的作用。通过审计监督，可以及时发现和揭露一些违反国家法律、法规的问题，同时针对其存在的问题，提出有针对性的整改建议，并将审计成果及时转化为规章制度和管理行为，促进管理能力和政策执行水平不断提高。endprint

2.发挥“免疫系统”作用，确保央行各级机构健康有序高效运转。国家审计作为国家经济社会的免疫系统，能够为社会经济体系的正常运行提供保障。作为国务院组成部门的央行，其内部审计也应为央行履行职能、完善治理提供服务。简单而言，就是树立“风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加价值”的理念，不断增强和改进内审服务组织治理的方法手段，关注风险防控，关注投入产出效益，揭示和预警业务运行、履行职责中的薄弱环节和风险，从制度及政策层面反映问题和提出改进建议，促进央行改善管理，提升绩效，完善治理，有效发挥内部审计免疫自稳功能、免疫防御功能和免疫监视功能，保障各级人民银行履行央行各项职能。

3.发挥“预警补漏”作用，促进内部管理水平的提高。内部控制状况是内部管理的关键环节，内部控制状况的健全、有效对提高内部管理水平至关重要。依托内控风险监测管理信息系统和岗位风险监测管理系统，通过开展对内部控制状况、风险点的监控，督促被审计单位和部门健全、完善内部控制制度，查找内部管理的薄弱环节和管理漏洞并进行预警和补漏，促进内部管理水平的提高。同时通过开展内部控制的审计和评价，客观地对内部控制状况进行研判，综合反映单位或部门的管理水平，调动管理层健全和完善内部控制，能够提高管理的积极性和主动性。

4.发挥“参谋助手”作用，促进各项工作取得新进展。在完成各项审计检查工作任务的同时，内审部门还广泛介入和参与了本级央行发行库查库、国库主任履职查库检查、集中采购、残损人民币销毁、再贷款审核等内控内管和监督活动，充分发挥内审事前、事中监督作用和咨询功能，真正为央行的“风险管理、内部控制和组织治理”提供服务。这样有利于充分、及时掌握信息，也符合国际内部审计准则关于内部审计“咨询”作用的定位。内审部门通过介入有关管理活动，坚持过程介入、实时监督、提出质疑与建议、不参与决策的原则，能够充分发挥审计部门的“参谋助手”作用。

三、我国央行治理机制中内审约束体系存在的问题

1.未切断内审部门与被审单位密切利益关系，内审独立性和信息真实性受到侵害。内审约束之所以不能有效深入，达到审计预期目的，除了审计自身因素外，还存在着内审机构不独立的弊病。人民银行内审工作实行行长负责制，内审部门对行长负责并报告工作，同时各级内审部门还要接受上级行内审部门的指导和监督。这种内审组织构架和领导管理体制使得内审部门具有双重身份，难以保证内审的独立性。一方面，开展同级审计时，内审部门与审计对象属同一层级，独立性无从谈起，审计人员碍于情面、顾虑较多，客观性易受影响；另一方面，审计报告要经本行领导审核后上报上级行，在涉及一些较为重大或敏感问题时，难免导致问题查实和报告反映不一致。毋庸讳言，由于内审独立性受到侵害，基层央行内审监督存在上级监督太远，同级监督太难、下级监督太软等突出的问题，内审服务央行治理效果大打折扣。

2.审计价值未得到重视和挖掘，内部审计地位并未真正确立。一是在审计工作中仍存在重审计过程轻结果运用、重检查问题轻经验总结的情况。二是工作中对问题的分析有时过于表面，缺乏对制度、机制等深层次问题的分析，审计评价和建议仍以就事论事、大而化之的居多，宏观性、建设性不够。对审计结果缺少深精加工，影响了审计工作成果的运用。三是在促进问题整改方面审计部门缺乏强制性的措施和手段，降低了审计作用的发挥，以至在实际操作中，内部审计受制于人，对央行治理监督职能缺失或者监督效果大打折扣。

3.内部审计目标以查错纠弊为主，仅满足于合规性、遵循性等基础要求，内审职能未能充分发挥。长期以来，我国中央银行内部审计处于合规性审计阶段，传统的“用制度比照，拿尺子丈量”的合规性审计思维大行其道。在审计内容上，偏重于业务运行和管理活动的真实性、合规性，对风险和绩效问题分析广度和深度不够，主要是证实各种报表、数据的真实性，检查各项业务活动的合法性和规范性，其目标是查错找弊，纠正违规，审计人员把精力主要集中在管理活动事后检查上，对事前分析和事中监控重视不够，内部审计主要是发挥监督和评价作用，对增加中央银行的内部控制和风险防控能力作用十分有限。而且，中央银行审计的方法和手段还比较落后，仍以事后的、现场的、手工方式的检查方法为主，审计的事前和事中介入、非现场审计模式的构建、现代信息技术审计手段的运用等有待加强，依托计算机辅助审计软件工具有效提取业务系统数据、开展非现场或远程审计的能力有待进一步提升。

4.内审转型“形似而神不似”，与管理层期望值较高有较大差距。近年来，我国中央银行大力推动内审工作转型与发展，围绕确立风险导向审计模式，探索绩效审计和央行资产负债表健康性审计，深化履职离任审计、内部控制审计、信息技术审计，改进审计方法、质量、职能和能力，在防范风险和保障运行等方面取得了一定成效。但从内审服务于央行治理的实际效果看，内审价值体现与管理层现实需求之间显然还有差距，转型质量亟待进一步提高。一是转型组织管理有待加强。二是转型项目质量有待提高。

四、优化内部审计服务央行治理的策略选择

1.强化服务治理理念是推动完善内审服务央行治理的基本前提。内部审计是央行治理的重要环节，央行治理的目标决定了审计的目标和方向。央行治理的不断完善进一步促进内部审计的发展。内部审计应坚持以服务治理为中心，紧紧围绕建立善治央行、绩效央行、法治央行、责任央行的治理目标开展审计活动，为善治央行服务。在服务央行治理这一目标的指引下，要适应新形势，由外生介入型查错纠弊功能，向内生融入型、更多地服务治理作用转变；要更加关注人民银行履行职能和管理机制变化带来的风险分布变化，更加关注人财物等资产配置的效率与绩效，更加关注资产所面临的风险和可能损失，帮助改进内部控制、风险管理程序，不断增强控制和风险意识，以满足人民银行实施有效管理的需要。

2.优化组织治理框架是提升内审促进央行治理的根本保证。内部审计之所以能够发挥应有的作用，为组织创造价值，主要在于它能够在独立的基础上，实事求是、客观公正的进行分析、评价和提出建议。“独立”包括两方面含义：一方面是机构的独立性，即审计执行主管在机构内应向能使内部审计活动实现其职责的阶层报告，也就是内部审计活动在确定内部审计范围、实施审计及报告审计结果时应不受干扰。另一方面是个人的客观性，也就是内部审计人员应有公正的态度，避免利益冲突。endprint

3.强化内审队伍建设是优化内审有效参与央行治理的智力支撑。首先，要实行内审人员准入制度。建议总行统一制定内审人员从业标准，实行资格考核，颁发内审从业人员资格证书，只有取得资格证书的人员才能上岗。通过实行内审人员准入制度，提高内审从业人员的准入门槛，逐步优化内审人员结构，形成一支精干高效、各有专长的内审队伍。其次，要提升内审人员的职业胜任能力。要积极组织内审人员参加上级行和内审协会举办的各类业务培训班和研讨交流活动，为内审人员提供增长知识、积累经验、开阔视野、丰富阅历的机会，并持续开展“学准则、找差距、促转型”活动，鼓励内审人员参加国际注册内部审计师（CIA）培训和考试，扎实推进学习型内审组织建设，努力打造一支职业化、专家型、复合型的内审干部队伍，为内审转型工作持续推进提供强有力的人才保障和智力支撑。再次，要建立内审人员正向激励机制。应探索建立和实行内审人员绩效工资考核管理办法，按照行为规范、基础工作、审计项目、调研信息、重要工作和亮点工作及创新工作取得成果等内容，对全体内审人员的工作实绩进行量化考核和绩效工资分配，并根据工作实绩的大小决定内审人员行政职务的晋升，从而提高内审人员的工作热情，打通内审人员的成长通道。

4.深化内审转型和发展是提升内审服务央行治理质效的必要途径。一是要探索和完善风险导向和内部控制审计的内容和方法。进一步创新审计方法，重点在风险评估办法、风险管理文化、内部控制环境、信息沟通与交流、内部监控等方面引入切实有效的审计方法。二是要不断总结和完善绩效审计目标、方法和体系。应重点围绕基层央行制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务、实施业务管理、内部资源配置等情况设置绩效目标和指标体系，运用定量和定性指标相结合方法，在合规性的基础上，开展经济性、效率性和效果性审计评价，并建立绩效责任追究机制。三是要进一步建立和完善审计项目管理制度。通过制订出台《内审项目质量控制办法》、《内部审计质量评估办法》等办法，认真落实审计质量控制的各项措施，强化审计项目全过程特别是重点环节的质量控制。四是加大审计成果运用，建立审计问责机制。通过对审计发现问题责任人实行有效问责，发挥审计成果的约束和警示作用，有效提升内审监督的威慑力，强化对违规问题的整改力度，杜绝审计发现问题的屡查屡犯。

5.改进审计技术手段是提升内审服务央行治理能力的有效方法。一是基层央行内审人员应以查阅资料记录、凭证账表为主，向更多地运用个别询问、多层次座谈、调查问卷、外调走访、先进标杆比较以及功能效果测试等多种审计方法转变，大胆运用层次分析法（AHP法）、德尔斐法（也称专家调查法）、BP神经网络模型、平衡计分卡、模糊综合评判法等先进审计手段开展审计实践。二是尽快推广总行开发的计算机辅助审计系统等非现场审计工作模式，按照“边使用、边完善”的原则，不断补充和完善各类业务审计的模型和脚本。三是鼓励内审人员立足实际，适量使用Access、Dbase或者SQL数据库、Excel表单、IDEA和ACL等数据分析软件开展审计。四是从长远看，人民银行应在整合各大业务系统的基础上，开发基于同一开发环境、数据库结构的在线审计软件，适时对各类业务的合规性、内部控制和风险管理情况进行预警，提供审计线索，提升内部审计的针对性和快速反映能力，尽可能地减少组织损失，完善组织治理，增加组织价值。

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[责任编辑 王 莉]endprint