居家养老地方政府财政扶持分析

伞楠+蔡葳

摘 要：在全球人口老龄化的背景下，地方政府扶持居家养老存在着诸多问题。针对普遍存在的居家养老服务政府购买经费不足、投资渠道单一、 服务人员培训方式单一、 各地方政府投入水平参差不齐等问题，提出了扩大政府对居家养老的财政投入、鼓励多渠道筹集资金、实现居家养老服务人员培训方式多元化、建立完善的居家养老服务监管机制等具体措施。

关键词：居家养老；财政扶持；地方政府

中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0153-02

一、居家养老及地方政府扶持现状

（一）我国居家养老现状

1.我国已初步形成居家养老服务运作体系

近年来，民政部门把推行居家养老作为工作的重心。我国居家养老工作内容体系建设构成取得的进展包括：地方政府购买服务与个人购买服务相结合；以社区服务设施和网络为依托，实行日托照料与上门服务相结合，普通服务和包户服务相结合；从解决居家老人最迫切的实际困难入手，逐步拓展服务领域；建立专业化养老服务组织和中介组织，提供生活照料、家政护理等。居家养老新型模式在全国范围内也开始进行试点，建立了党工委、办事处—老龄委—社保委—居家养老服务中心—日间照料中心、助老服务社、老年护理服务站等5级居家养老服务体系。政府每年拨出一定专款改善居家养老服务条件，培育并扶植了民办非企业（居家养老服务中心、老年协会）和其他社会组织（社区单位、非营利组织等）为老年人提供居家养老社会化服务。

2.我国居家养老服务能力存在地区不均等情况

目前，我国居家养老服务的发展总体上形成了一种“经济发达地区优于不发达地区，城市优于农村”的局面。现以北京、杭州、新疆、贵阳为例，说明我国居家养老服务所存在的“经济发达地区优于不发达地区”的问题。如表1所示。

随着经济不发达地区乌鲁木齐市进入老龄化社会，近几年来对居家养老服务中心的需求越来越迫切，居家养老服务“城市优于农村”的现象也十分严重。我国目前所提供的通过政府购买居家养老的服务主要是针对城市社区而言，广大农村地区的老人还没有享受到这种养老服务。在贵州省农村，截至2012年10月底，共有538个村建立居家养老服务站，有多达5万名农村高龄、空巢、失能老年人享受居家养老服务。

表1 2012年不同地区居家养老服务能力对比情况

数据来源：《2012年老龄事业发展状况报告》

（二）地方政府扶持状况

1.地方政府出台全面推进居家养老的财政政策

针对目前的居家养老现状，地方政府通过加大专项补助力度，确保居家老人等相关人员基本待遇，生活补助按时足额地发放，并通过多渠道、多领域筹集老年事业发展资金，大力支持与推进老年人事业发展，支持居家养老服务机构和老年人活动设施建设。“十二五”期间，我国的社会保障体系建设工作取得重要进展，建立了社会保险基金管理制度，社会保障体系基本健全，使居家养老、医疗、老年人住房等各类基本养老需求全部都有了系统的制度化保障机制。

2.地方政府对居家养老提供财政补贴

地方政府对居家养老的扶持除直接投资外，地方政府还积极利用补贴、购买服务、贷款贴息等途径支持社会公众力量参与到养老机构建设中来，并为居家养老提供服务，具体做法如下：对居家养老项目的建设贷款给予贴息；给居家养老服务机构设备购买维修和服务中心各项费用提供补贴；积极探索购买服务方式，大力支持民办居家养老机构发展；加大对居家养老服务的补贴力度。

二、居家养老地方政府财政扶持上的问题

（一）居家养老服务政府购买经费不足

居家养老服务行业的资金来源主要是财政拨款、社会捐助、彩票公益金的资助、市场化的运作。这些资金的用途为接受服务的老年人提供资金补助、支持各地区居家养老服务的建设工作、用来支付居家养老工作人员的工资。在这其中，政府财政拨款是居家养老服务的主要经济来源。从长远看，政府服务经费不足成了一个亟待解决的难题。例如，南昌市东湖区的居家养老服务试点，政府每年对其投入20余万元的资金，但这些资金落实到各家各户，每月只有56元的服务券，仅够支付3个小时的家政服务。据国务院颁布实施的《社会养老服务体系建设规划》，到2015年，我国要实现每千名老年人拥有30张养老床位的目标。但即使实现上述目标，仍只有3%的老年人要依托机构养老[1]。

（二） 构建居家养老体系政府投资渠道单一

目前，我国的普遍状况是社区依靠地方政府筹资扶持发展居家养老服务，而单靠地方政府有限数量的投资这种单一的模式，则会造成居家养老服务的政府投资数量匮乏的困境，阻碍了居家养老事业的发展。我国大部分地区（如辽宁、湖北等地）的居家养老服务，服务经费仅仅依靠地方政府财政投入这一项来源，没有寻求其他渠道的来源与途径（例如彩票公益金），导致居家养老服务经费紧缺，居家养老设施老旧，服务人员的专业技能培训缺乏等，给全国居家养老服务的全面推进带来了障碍。因此，政府部门在给予更多的政府财政支持的同时，还应鼓励社会各界捐助，保障社区居家养老服务事业的快速发展和相关设施建设。

（三）居家养老服务人员政府培训方式单一

居家养老服务的工作人员专业素质直接决定了服务的质量和水平，提高工作人员的专业素养是当前的首要任务，这就需要地方政府对居家养老服务人员实行多元化的培训，而我国地方政府目前对其培训的方式十分单一。社区居家养老大多数服务人员仅仅只能从事一般的家政服务以及一些简单的康复护理等，不具备专业养老服务护理员的职业资格和专业素质，难以提供高层次、高水平的居家养老服务，因此，对居家养老服务人员培训方式的改革需要政府极为重视。

（四）居家养老服务各地方政府投入水平参差不齐

目前，我国城市中居家老人所需要的服务项目增多，已经不仅仅是简单的家政和护理服务。有些地区能够很好的满足居家老人的一些基本需求以及更高层次的精神慰藉，例如浙江省宁波市设立了区、街、社区三级居家养老服务机构并全面实现联网。而部分地区则连居家老人最基本的生活保障都难以满足，社区基础设施功能的不完善、档次低，医疗站条件差，其设施设备不全，医疗技术不适应养老救助服务的需求等。即使是在同一个地区，居家养老服务质量也不尽相同，相比于许多外国国家已经在一定规模的老年人居住群里，不仅配备有一定规模的居家养老设施，并且这些养老设施已经具有了综合服务型，兼顾日托、康复、长期住宿、护理等功能。由此可见，我们在这些养老服务质量方面做的还是远远不够的。endprint

三、加强居家养老地方政府财政扶持的建议

（一）完善居家养老地方政府财政扶持政策

1.扩大政府对居家养老的财政投入

居家养老经费的来源地方政府不能单靠社会募集和政府补贴。财政应建立居家养老服务专项资金，建立起对于居家养老的整体预算制度，从而保证对居家养老的持续投入，并在现有投入基数上适当增加一定比例。以每年不低于国民收入增长的比率扩大政府的财政投入，并做到逐年有所增长。地方政府需实现投入多元化，居家养老服务机构应实行产业化经营，运用市场机制，充分发挥市场在配置福利资源中的主导作用，使福利服务的需求与供给保持相对平衡。

2.鼓励多渠道筹集资金

在居家养老模式实践中，地方政府可以通过发放老年福利彩票的方式来募集资金；社区可以接受来自企业、个人以及社会团体的捐赠，也可以通过出租社区闲置的房产资源来用作公共基金；政府也可以通过“以房养老”的方式，即以房产作抵押，居家老人在世时享受免费养护，去世后由地方政府收回其房产变卖；还可以邀请成功人士赞助，赞助金额分为几个档次，可以对应享受不同年限的“冠名权”，这种做法具有社会效应。多渠道筹集资金，建立多种所有制形式，发展社区居家养老服务事业。

（二）完善地方政府居家养老模式

1.实现居家养老服务人员政府培训方式多元化

要提高服务人员专业化水平，应从招聘、培训、管理等环节入手，形成一整套完整的服务人员和管理人员培育和管理体系。培训工作可与大专院校、卫生院校联合协作，令居家养老服务队伍进行各社区间的实地考察，互相借鉴其成功经验，建立评估机制，对服务人员的服务效果进行评估，通过后期工作效果的评估重新规范服务的内容，将服务细化[2]，居家养老服务人员要进行定期总结。

2.建立完善的居家养老服务监管机制

在居家养老模式的创新和改进上，建立完善的居家养老服务监管机制也是一项重要任务。建立合理的系统监督机制，确立一个由专家和居民代表组成的有资质的监督组织和在监督地方政府的过程中，要避免地方政府利用自身强大的行政权力逃避其应该承担的职责。有效的监管机制可以使政府和社会团体、企业、个人之间的利益关系透明化，可以令其之间的关系明朗化，互相监督、互相扶持，以此来达到居家养老的全方位健康发展。

参考文献：

[1] 柏萍，牛国利.城市社区居家养老服务的发展思路与对策[J].城市养老服务研究，2013，（4）：33-44.

[2] 李冰水.城市社区居家养老服务存在的问题和对策研究[J].保定学院学报，2013，（6）：31-32.

[责任编辑 李 可]endprint

三、加强居家养老地方政府财政扶持的建议

（一）完善居家养老地方政府财政扶持政策

1.扩大政府对居家养老的财政投入

居家养老经费的来源地方政府不能单靠社会募集和政府补贴。财政应建立居家养老服务专项资金，建立起对于居家养老的整体预算制度，从而保证对居家养老的持续投入，并在现有投入基数上适当增加一定比例。以每年不低于国民收入增长的比率扩大政府的财政投入，并做到逐年有所增长。地方政府需实现投入多元化，居家养老服务机构应实行产业化经营，运用市场机制，充分发挥市场在配置福利资源中的主导作用，使福利服务的需求与供给保持相对平衡。

2.鼓励多渠道筹集资金

在居家养老模式实践中，地方政府可以通过发放老年福利彩票的方式来募集资金；社区可以接受来自企业、个人以及社会团体的捐赠，也可以通过出租社区闲置的房产资源来用作公共基金；政府也可以通过“以房养老”的方式，即以房产作抵押，居家老人在世时享受免费养护，去世后由地方政府收回其房产变卖；还可以邀请成功人士赞助，赞助金额分为几个档次，可以对应享受不同年限的“冠名权”，这种做法具有社会效应。多渠道筹集资金，建立多种所有制形式，发展社区居家养老服务事业。

（二）完善地方政府居家养老模式

1.实现居家养老服务人员政府培训方式多元化

要提高服务人员专业化水平，应从招聘、培训、管理等环节入手，形成一整套完整的服务人员和管理人员培育和管理体系。培训工作可与大专院校、卫生院校联合协作，令居家养老服务队伍进行各社区间的实地考察，互相借鉴其成功经验，建立评估机制，对服务人员的服务效果进行评估，通过后期工作效果的评估重新规范服务的内容，将服务细化[2]，居家养老服务人员要进行定期总结。

2.建立完善的居家养老服务监管机制

在居家养老模式的创新和改进上，建立完善的居家养老服务监管机制也是一项重要任务。建立合理的系统监督机制，确立一个由专家和居民代表组成的有资质的监督组织和在监督地方政府的过程中，要避免地方政府利用自身强大的行政权力逃避其应该承担的职责。有效的监管机制可以使政府和社会团体、企业、个人之间的利益关系透明化，可以令其之间的关系明朗化，互相监督、互相扶持，以此来达到居家养老的全方位健康发展。

参考文献：

[1] 柏萍，牛国利.城市社区居家养老服务的发展思路与对策[J].城市养老服务研究，2013，（4）：33-44.

[2] 李冰水.城市社区居家养老服务存在的问题和对策研究[J].保定学院学报，2013，（6）：31-32.

[责任编辑 李 可]endprint

三、加强居家养老地方政府财政扶持的建议

（一）完善居家养老地方政府财政扶持政策

1.扩大政府对居家养老的财政投入

居家养老经费的来源地方政府不能单靠社会募集和政府补贴。财政应建立居家养老服务专项资金，建立起对于居家养老的整体预算制度，从而保证对居家养老的持续投入，并在现有投入基数上适当增加一定比例。以每年不低于国民收入增长的比率扩大政府的财政投入，并做到逐年有所增长。地方政府需实现投入多元化，居家养老服务机构应实行产业化经营，运用市场机制，充分发挥市场在配置福利资源中的主导作用，使福利服务的需求与供给保持相对平衡。

2.鼓励多渠道筹集资金

在居家养老模式实践中，地方政府可以通过发放老年福利彩票的方式来募集资金；社区可以接受来自企业、个人以及社会团体的捐赠，也可以通过出租社区闲置的房产资源来用作公共基金；政府也可以通过“以房养老”的方式，即以房产作抵押，居家老人在世时享受免费养护，去世后由地方政府收回其房产变卖；还可以邀请成功人士赞助，赞助金额分为几个档次，可以对应享受不同年限的“冠名权”，这种做法具有社会效应。多渠道筹集资金，建立多种所有制形式，发展社区居家养老服务事业。

（二）完善地方政府居家养老模式

1.实现居家养老服务人员政府培训方式多元化

要提高服务人员专业化水平，应从招聘、培训、管理等环节入手，形成一整套完整的服务人员和管理人员培育和管理体系。培训工作可与大专院校、卫生院校联合协作，令居家养老服务队伍进行各社区间的实地考察，互相借鉴其成功经验，建立评估机制，对服务人员的服务效果进行评估，通过后期工作效果的评估重新规范服务的内容，将服务细化[2]，居家养老服务人员要进行定期总结。

2.建立完善的居家养老服务监管机制

在居家养老模式的创新和改进上，建立完善的居家养老服务监管机制也是一项重要任务。建立合理的系统监督机制，确立一个由专家和居民代表组成的有资质的监督组织和在监督地方政府的过程中，要避免地方政府利用自身强大的行政权力逃避其应该承担的职责。有效的监管机制可以使政府和社会团体、企业、个人之间的利益关系透明化，可以令其之间的关系明朗化，互相监督、互相扶持，以此来达到居家养老的全方位健康发展。

参考文献：

[1] 柏萍，牛国利.城市社区居家养老服务的发展思路与对策[J].城市养老服务研究，2013，（4）：33-44.

[2] 李冰水.城市社区居家养老服务存在的问题和对策研究[J].保定学院学报，2013，（6）：31-32.

[责任编辑 李 可]endprint