加强法制建设 改进城市失能老人长期照护服务

谢志辉

摘 要：通过对失能老人等相关概念的界定，从法律、资金、服务整合和社会关注等四个方面分析城市失能老人长期照护中存在的问题原因，在借鉴国外经验的基础上，提出完善城市失能老人长期照护服务的对策建议，以期失能老人的长期照护服务问题能得到社会更多的关注和重视，从而推进我国“政府、机构、社区、家庭”四位一体的长期照护服务制度的发展，更好地实现失能老人的“老有所医、老有所养、老有所乐”。

关键词：失能老人；长期照护；政府主导；长期照护服务相关法律法规

中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0293-02

据全国城乡失能老人状况研究报告数据显示，“2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3 300万，占总体老年人口的19.0%；其中完全失能老年人1 080万，占总体老年人口 6.23 %。到2015年我国部分失能和完全失能老年人将达4 000万人，比2010年增加700万人，占总体老年人口的 19.5%”。[1]

一、相关概念界定

（一）失能老人

本文研究界定的失能老人是指年龄在60周岁以上，由于年老、疾病、伤残等原因，在日常生活方面，必须通过他人的协助或者完全依赖他人的协助才能完成的老人。

（二）失能老人长期照护服务

美国保险学会对老年人长期照护服务的定义是“在一个较长的时期内，由家庭成员或社会专业人员为功能性损伤（患慢性病或者处于伤残状况）的老年人提供的居家服务、医疗服务、运送服务、社会服务或其他支持性的服务。” [2]

笔者认为，长期照护服务是指为失能老人，提供的一系列长期性、持续性和综合性的照顾服务。主要包括：（1）日常生活照料服务，即为失能老人提供吃饭等日常生活起居服务以及外出办事等服务。（2）医疗康复服务，即由专业护理人员或者在其指导下进行的以康复保健为目的的服务。（3）精神慰藉服务，即指通过聊天、心理护理等方式帮助老年人排遣寂寞、排忧解难，呵护心灵等服务。

二、城市失能老人长期照护中存在的问题

（一）相关法律法规不健全

尽管目前国家及各地政府都出台了一系列针对老年人口的法律法规，但是关于失能老人长期照护服务问题的法律法规却处于空白。除了《老年人权益保障法》外，与长期照护服务有关的法律基本上是分散于不同的法律法规中，尚缺乏全国性的专门用于规范长期照护服务发展的单项行政法规，还主要依靠部门、地方规章和规范性文件指导长期照护服务事业。相关法律政策的缺失，直接导致监管不到位，导致其长期照护服务水平低下。

（二）政府的政策扶持力度不足

失能老人长期照护服务的发展缺乏政府扶持政策支持。政府对长期照护服务工作的财政投入不足，对社区居家照护和机构照护的扶持的资金来源主要是福利彩票公益金。由于筹资渠道单一、财政投入不足，不仅导致社区居家照护覆盖面和开展项目受限，还制约了养老机构尤其是民办养老机构的发展。

（三）服务资源缺乏有效整合

当前，各城市长期照护服务资源条块分割，机构、社区和家庭在整合照护服务资源方面的能力还比较薄弱，不能有效地满足城市失能老人的长期照护服务需求。首先是长期照护服务的资源较为分散，难以形成合力；其次是相关的人力资源没有得到有效利用；最后是城市各部门之间没有形成合理机制。

（四）社会关注还不够

随着我国人口老龄化进程的加快，对养老问题越来越关注，国家相继出台了许多养老服务政策来提高老年人的福利待遇。但对于失能老人这一特殊人群却没有引起足够的关注。就城市政府部门而言，未能对其辖区内的所有失能老人的生活状况进行调查，也没有根据数据来推算城市失能老人的发展规模，以提前预防老年人的失能风险。缺乏社会各方的重视，制约了城市失能老人长期照护服务的发展。

三、发达国家失能老人长期照护服务对我国的启示

（一）完善的法律法规体系

在对失能老人的长期照护服务的发展历程中，各发达国家都十分重视相关法律法规体系的建设，均将长期照护服务纳入法制化、规范化的轨道。特别是日本出台了有关长期照护服务的专项法律——《长期照护公共保险计划》，该法律赋予了长期照护服务事业制度化的规范，为该国长期照护服务事业的发展奠定了强有力的法律保障基础。

（二）多元化的资金筹集渠道

从各发达国家长期照护服务的实践来看，其服务资金筹集均多元化，既是财政税收负担，又是社会保险缴费，还可以是个人缴纳的服务使用费。大多数发达国家都是由政府承担主要的资金责任。此外也都强调个人的责任，如美国完全由个人负担费用。随着长期照护服务的刚性增长，一些国家开始尝试利用民间团体和社会力量来增加服务财源。

（三）多样化的服务模式和内容

各发达国家长期照护服务的服务模式和内容，都是根据失能老人的实际照护需求来制定和实施的。其长期照护服务的模式都包括机构照护、社区照护和家庭照护三种。根据本国的失能老人的发展需求，均相应地加强各项模式的发展。照护服务内容也呈多样化，不仅涉及与日常生活方面有关的家庭协助等，也包含了相关的医疗康复服务、心理辅导和临终关怀。

（四）专业的服务队伍

发达国家在发展老人长期照护服务事业时，都非常注重服务队伍的专业素质和专业技能。所有从事长期照护服务的人员，在进入工作岗位前，都必须经过国家认可的资格考试，考试通过后并接受一定时间的培训，才能获得相应的资格证书并允许上岗。上岗后的从业人员还需接受定期的培训和岗位考核，以此提高其服务水平和职业道德。

四、我国城市失能老人长期照护服务的发展对策

（一）我国城市失能老人长期照护服务的发展思路

城市失能老人的长期照护服务是一项系统工程，应按照“四位一体”的思路来构建，即“以各地政府为主导、以各自家庭为基础、以所处社区为依托、以相关机构为支撑”全面展开。

一是以各地政府为主导。政府有责任加大对长期照护服务事业的管理和指导力度，整合养老机构、社区、家庭资源，建立长期照护养老机构和社区居家服务中心的衔接平台，并给予政策引导、财政投入、法律保障、服务监管与评估。

二是以各自家庭为基础。中国的家庭仍是养老的重要载体。政府要大力弘扬家庭美德，继续发挥家庭在失能老人长期照护服务中的独特作用。要积极改造家庭居住环境，为失能老人提供适宜的无障碍的生活环境；全面提高家庭成员的服务意识；为城市居家失能老人提供及时的健康护理和精神慰藉需求。

三是以所处社区为依托。城市社区能够就近方便地为居家失能老人提供专业化、社会化的服务，是家庭照护服务的后备资源。根据各失能老人的特点和需要，整合本社区的各项服务资源，为城市失能老人提供生活照料等全方位的照护服务，大力推进城市失能老人的社区照护服务的发展。

四是以相关机构为支撑。当家庭和社区无法承担失能老人的长期照护服务时，养老机构必然是城市失能老人长期照护服务的重要支撑力量。各类养老机构要不断改善各自的服务设施，提高服务质量，特别是要强化各自的医疗服务水平和专业护理技能，为失能老人提供更为满意和贴心的照顾。

（二）完善城市失能老人长期照顾服务的具体对策

针对城市失能老人长期照护服务中存在的问题，在借鉴有关发达国家长期照护服务的发展经验基础上，笔者提出完善城市失能老人长期照护服务的对策建议。

1.建立健全长期照护服务相关法律法规

长期照护服务的对象是特殊而弱势的失能老人群体，应该受到国家、政府和相关部门的保护，为此亟需建立健全法律法规体系，以促进服务体系的健康发展与顺利运行。我国应在充分借鉴国外长期照护相关法律法规的基础上，结合我国失能老人的长期照护服务现状，以规范失能老人的长期照护服务为目标，制定失能老人的专项法律。

2.拓宽长期照护服务的资金保障

资金保障是各项制度有效执行的关键，也是长期照护服务体系正常运行的经济基础。应建立持续稳定的财政投入机制，将长期照护服务资金项目纳入政府的公共财政预算中，从而保障财政对长期照护服务的投入支出形成固定的比例。要完善个人和社会组织的捐赠机制，实施税收减免政策和低息贷款等优惠政策，鼓励社会组织投入到失能老人长期照护服务事业中，从而广泛吸收社会资本。要发挥慈善捐赠机构功能，积极开展社会募捐，以此来扶助经济困难的失能老人家庭，保障他们能获取长期照护服务资源。

3.建立符合国情的长期照护保险制度

失能老人体弱多病，照料和医疗费用负担都较重，急需针对这些弱势群体设计相应的长期照护保险制度，从而有效地分担医疗费用，减轻老人的财政压力和精神压力。在保险资金筹集上，可根据德国“长期照护保险”的做法，使国家、企业和个人三方共同负担，并建立护理基金专户，实行专款专用。在保险费的支付方式上，可按照日本的做法，根据年龄特征来将护理保险的参加对象进行分类，借以确定保险费的支付范围。

4.加快建设护理型照护机构

护理型照护机构，主要为失能老人提供长期的照顾和护理工作。面对我国人口老龄化的趋势，大力培育护理型长期照护机构是社会事业的重心工作，是有效缓解失能老人长期护理服务供需矛盾的有力保证。放宽市场准入的机制，实施资金补贴或税收等优惠政策，鼓励和吸引社会力量大力参与、发展护理型养老机构。现有护理型机构要加强院内服务设施建设。

5.创新多样化的照护服务内容

人口老龄化的加剧促使失能老人的规模不断壮大，随之而来的是具体的服务内容、服务项目也呈现出多元化和细分化的态势。由此，应改变过去长期以生活照料为主的服务体系，扩大医疗康复服务的能力和范围，提高精神慰藉服务的质量，不断创新服务项目，进一步丰富和细化为老年人的服务内容，积极探索和研究当前形势下的失能老人服务需求方面的新变化。

6.培育专业化的期照护服务人才队伍

国外的经验表明，从事长期照护服务的工作人员必须接受过护理知识的学习培训，考试通过后才能获得资格证书，在进行专业训练后才能正式上岗。因此，我国也必须加快建立一支由高素质的专业人员、社会工作者、志愿者等构成的服务队伍，逐步提升服务人员技能和素质，从而促进失能老人长期照护服务的改善。

结语

随着我国老龄化程度越来越严重，随之而来的失能老人在日常生活照料、医疗保健服务、精神慰藉服务方面的需求也会越来越显著。如何加快法制建设，构建一个集日常生活照料服务、医疗康复服务和精神慰藉服务为一体的长期照护服务制度，以解决当前失能老人长期照护服务的困境，具有十分重要的现实意义。

参考文献：

[1] 全国老龄工作委员会办公室.《全国城乡失能老年人状况研究》新闻发布稿[EB/OL].http：//www.cncaprc.gov.cn/，2011-3-11.

[2] 荆涛.长期护理保险研究[D].北京：对外经济贸易大学，2005.

[责任编辑 杜 娟]