治理现代化亟待精简政府层级

谢宝富

十八届三中全会强调优化政府组织结构，完善国家治理体系。优化政府组织结构，既包含横向上优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善行政运行机制，也包含纵向上精简政府层级，提高政府效率和执行力。

就纵向而言，我国从中央到地方实行“五实二虚”体制：“五实”指中央、省、市、县、乡五级实体性质的政权，“二虚”指不设区的市、市辖区下设有政府派出性机构——街道办事处，少数地方在省级和县级之间设有政府派出性机构——地区行署、盟。此外，乡镇或街道下设有代行了部分政府公共管理职能的群众性自治机构——村（居）委会。过多的政府层级带来了诸多管理弊端。

这种过多的政府层级不仅导致政策执行流程过长，效率低下，而且使一些原本不错的中央政策，一级一级地被执行走样，到了基层有时会被“通融”得面目全非，褪变为十足的坏政策。

众多行政编制、职权、资源被无谓地浪費在“用文件落实文件”的政府中间层级，不仅使身处管理、服务一线的基层政府人手严重短缺，不得不聘用报酬低、素质差、无正式编制的协管人员进行管理，而且使基层政府权力、资源受限，一定程度上成为“没有子弹的枪”，形成了“下级看得见却管不着，上级管得着却看不见”的矛盾局面，直接导致了基层治理效果欠佳。

政府层级繁多，使中央与地方之间、上下级政府之间分权困难。不同层级政府之间分权越不清，地方政府就越难因地制宜地对本地事务进行无缝隙的管理和及时周到的服务。既如此，则需要国家法律、中央政策具有高度的具体性、针对性。可是，地大物博、人口超多、地区差别及贫富差异悬殊的特殊国情，又迫使我国法律、中央政策甚至省级政策，都必须有高度的抽象性、原则性，而非具体性、针对性，而国人偏偏又极喜欢且极善于钻空子。既喜欢又善于钻空子的人适逢有空子可钻的管理制度，当然会钻出更多、更大的空子。这便是我国基层社会盛产“潜规则”及“灰色地带”的关键所在，也是基层政府常被人诟病为“不善管细节”的病根所在。

权力和资源逐级上收，任务和责任却逐级下压，下级政府被上级政府收的越多，对下下级政府拿的就越多。因此，政府层级越多，基层政府被拿走的权力和资源就越多，剩下的就越少，而责任和任务却相反。当基层政府无法用“最弱的肩膀”挑起“最重的担子”时，便只好向百姓伸手了，由是加重了政府压力型体制。

政府层级越多，不同层级政府之间财权、事权划分就越困难。可是，中国城市化进程中2.6亿流动人口住房、随迁子女教育等属地化服务问题日趋严峻，亟需在全国统筹的前提下，明确划分各级各地政府的职权、职责，以免出现各级各地政府“谁都管，谁又都不管；既想解决问题，又怕把问题解决得太好，导致‘洼地效应”的被动局面。

也正因为如此，上世纪末以来，我国一直在进行省直管县试点改革。但是，迄今为止，依旧是“雷声大，雨点小”，甚至是“只试点，不改革”。很多省份地域辽阔、人口众多、所辖县市常有数十个、上百个之众，实行省直管县，省级政府管理任务过重。目前省级政府职权过大，管事过多，中央政策下达地方后，大多由省级单位来负责统筹规划、处理，如果全面实行省直管县，那么省级政府有可能会不堪重负，而且，省际、市际、县际之间地理、交通、经济、社会、文化发展情况颇不平衡，较难能进行整齐划一的行政区划改革。因此，我国省直管县应采取先易后难、稳步推进、因地制宜、求同存异的改革原则和办法。

但不管怎样，历史上交通及管理能力远落后于今日中国的汉、唐王朝，均可实行郡县或州县两级制，足见今日我国精简政府层级、完善国家治理体系尚有很大的可行空间。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授）