中国大型基础设施项目社会影响评价指标体系构建

滕敏敏　韩传峰　刘兴华

摘要 中国大型基础设施虽然总量上有了较大增长，但往往重数量轻质量，忽视与人口、经济及社会发展相适应，所带来的资源短缺、环境污染和公共安全等问题日益突出。大型基础设施项目社会影响评价是规避社会风险，保证项目、工程、投资甚至相关政策顺利实施的有效手段，规范实用的指标体系是有效评价的基本前提。本文分析大型基础设施的内涵及其社会影响，基于中国国情特征，确定包含61个主要指标的大型基础设施项目社会影响评价初始指标集。结合调查问卷分析，通过临界比值检验和同质性检验将初始指标集修正为46个指标，经过7轮探索性因子分析，将指标集精炼为包含27个指标的指标体系，包括个人与家庭、政治与社会结构、项目的直接影响、公共资源、生态环境、社会适应性，以及社区与基础设施等7个类别。系数检验显示：总问卷与各个因子均通过信度检验；结构方程模型拟合指数满足适配标准，表明问卷结果结构效度良好，所建立的指标体系是科学有效的。

关键词 基础设施；社会影响评价；指标体系；探索性因子分析；结构方程模型

中图分类号 C915；F205文献标识码 A文章编号 1002-2104（2014）09-0170-07

作为公有公用项目，大型基础设施投资规模巨大、利益相关方众多、与社区受众联系密切[1]，既涉及经济发展和环境保护，又涉及公共利益、社会秩序甚至国家安全，其规划、建设、运营和维护全过程具有复杂性和长期性，不仅要实现基本功能，更要发挥广泛而深远的社会影响，增加社会综合效益。社会影响评价（Social Impact Assessment，SIA）是把社会分析和公众参与融入到项目设计和实施中的一种方法和手段，通过系统调查分析影响项目并同时受项目影响的社会因素，提出减少或避免项目负面影响的建议和措施[2]。世界银行比较了中国50多项重大投资项目在可行性论证阶段预设的经济收益率和运行5年后的实际经济收益率，发现做过社会影响评价的项目中，基本接近或超过预设经济收益率的比例约为85%，而未做的要低得多[3]。作为一种更加理性、系统、预警性的制度安排，大型基础设施项目的社会影响评价有利于社会公平与稳定，而科学实用的评价指标体系是客观公正地进行社会影响评价的前提，因此，亟需分析把握中国国情，探索建立中国大型基础设施社会影响评价指标体系。

1 大型基础设施及其社会影响

大型基础设施是对区域经济社会发展起重要支撑作用的生产性基础设施，形态与规模占据较大空间，影响范围通常具有区域性意义，狭义上可分为能源动力、水资源、交通运输、邮电通讯、生态环境和防灾减灾等6类[4]。大型基础设施在国民经济中具有举足轻重的基础性地位，如三峡工程、南水北调工程及港口、机场、高速公路、铁路等，影响区域组成要素及其结构关系，改变着区域形态。

大型基础设施的产出以生产生活的基本功能为主，规划、建设、运营和维护全过程耗费的资源与投入的资金规模庞大，对区域经济、社会、文化、环境的影响多元而深远，拉动区域经济社会发展的同时，可能带来难以估量的消极后果[5]。大型基础设施项目会改变人们的生活方式、社会关系、组织方式，以及行为准则、价值观和信仰等，其社会影响包含居民就业、生活水平、收入状况、弱势群体感受、文教卫生和历史遗留问题等多方面。

基础设施与经济社会发展通常存在正相关关系，但两者并不总是协调发展，可能有所偏离甚至相互制约[6]。中国大型基础设施项目投入的人力、物资和信息流呈现规模超大型化特征，虽然总量上有了较大增长，但往往忽视与人口、经济及社会发展相适应，所带来的工程移民、社会公平和项目可持续性等问题日益突出。①中国工程建设的非志愿移民总数已超过4 000万人，由于不适应新的生活环境，心理感受、价值观念和生活轨迹彻底改变，原有社会关系被破坏，深刻影响社会结构的变迁与重构，导致出现长期的贫困人口，损害政府公信度；②大型基础设施项目应提供公平的就业机会，减少地区发展的不平衡，同时充分考虑相关方的利益诉求，降低人与人间的不平等。随着经济社会系统复杂性不断增强，价值取向趋于多元，大型基础设施项目的社会影响波及范围愈加广泛，利益攸关方日益众多。对项目文化可接受性及受影响民众需求一致性的轻视，引发利益阶层间的矛盾，加剧了社会阶层分化与社会不平等；

③大型基础设施项目与当地经济、社会、文化、环境相适应，才能降低可能的社会风险。仅注重单一功能的满足和短期的经济效益，忽视社会影响的空间发散性和时间持续性，极大地影响着项目效果的可持续发挥。

作为公共投资项目，大型基础设施项目重新调整和分配区域自然、生态、历史、文化等公共资源，显性或隐性的社会影响具有广泛性、深刻性和持续性特征。大型基础设施规划建设不仅要考虑功能安全，更要注重经济协调增长、生态环境保持、社会福利增加，以及人文精神传承等多方面。以社会公平和公众参与为前提，考虑直接或间接影响项目区域公众生活的社会和文化因素，以及项目可能的社会反应，厘清不同利益相关者的成本及收益，综合度量项目的社会影响，预见并避免或及时修正负面影响，才能提高决策的透明度与科学性。

2 社会影响评价概述

社会影响是公共或私人行为改变人们生活、工作和休闲方式带来的后果，以及引导和规范社会认知的习俗、价值观和信念等的改变，包含就业、收入、生活方式、文化、社区参与、政策体系、环境、健康与财富等多方面，分为正面影响和负面影响[7]。对社会影响评价的定义尚未达成共识，但公认的是，社会影响评价关注人类发展问题及其解决方案，为整合地方的知识、文化和价值观提供新机制；保证解决可能造成的社会影响，或通过补偿居民和社会损失，增加福利，避免冲突；有助于决策者选择实施规划或项目的程序，实现地方、区域和国家利益最大化[8]。

社会影响评价始于20世纪60年代，目前已经形成了比较完整的评价体系和框架[9]，国际影响评价协会、世界银行、亚洲开发银行、国际粮农组织等国际机构都已出版相应的社会影响评价指南[10]。美国多部门联合制定了《社会影响评价的原则与指南》，为工程项目、规划和政策提供指导[7]。社会影响评价的研究和实践在中国已有20多年的历史，90年代初，原国家计委投资研究所成立社会评价课题组，出版了投资项目社会评价的指南和方法。水利、民航及铁路建设在各自的项目评价中增加了社会影响评价的内容，森林、煤矿、电力、公路及城市基础建设等方面也有相关的研究，提出了对应的评价指标和方法。近年来，一些投资项目评价指南中也增加了社会评价的部分，如在亚洲开发银行技术援助项目支持下出版的《中国投资项目社会评价指南》[11]。虽然一些大型项目也在邀请专家进行社会影响的咨询和分析，但社会影响评价的应用范围和效果比较有限。

社会影响的范围难以明确界定，在不同类型的规划和项目中存在较大差异，因此，评价的指标存在多种提法。Vanclay[12]对社会影响评价的内容进行了细致的描述，列出的条目有17项之多。Taylor等[13]认为社会影响评价的基本框架包括人口变化、生活方式、态度、信仰和价值、社会组织等。Burdge[14]提出人口影响、社区与制度安排、地方居民与移民之间的冲突、对家庭生活水平的影响和社区基础设施的需求等5类指标。社会影响评价指导原则跨组织委员会[15]详细列出了包括人口特征、社区与制度结构、政治和社会资本、个体和家庭变迁、社区资源在内的5大类32项社会影响评价的指标体系。王朝刚等[3]提出社会评价的3个重点内容是对项目利益相关者的评价、对项目地区人口生产活动社会组织的评价、对项目文化可接受性及其预期收益者需求的一致性评价。施国庆等[16]将其概括为项目区社会经济调查及初步社会文化分析、项目利益相关者分析、脆弱群体分析、项目机构与管理分析、持续性评价和公众参与分析等6个方面。国内对社会影响评价指标体系的研究多关注具体项目，李强等[10]提出了比较全面的社会影响评价指标框架，包括人口和迁移、劳动与就业、生活设施与社会服务、文化遗产和居民心理与社会适应性等。

社会影响评价一般采取定性与定量分析相结合、多目标综合评价的方法。从收集社会基础数据和对项目进行社会影响评价具体操作的角度，评价方法大致可分为科学主义方法和参与方法两大类。无论哪种方法，都包括了指标的评价方法和各项指标的综合，采用定性和定量两条途径分别评价项目的社会影响，然后集成评价结果，得出最终结果。

大型基础设施社会影响评价有效的关键在于评价体系与项目需求的动态一致性。作为一种“诱导性发展方式”[10]，社会影响评价可提供社会组织和文化方面的信息，其目标、评价标准和应用由发展观决定，同时，社会影响要与人们主观的价值判断相结合，在一定的制度及组织环境中调整。社会影响评价是过程性评价，关注项目的过程性结果而非单纯的量化指标，核心在于促进政府、社会、受众对项目可能的社会影响的全面认知，并提出改进或规避措施。不同的大型基础设施在功能、建设过程、运营模式等方面存在时空差异，对人群与社区的关注点不尽相同，同时，评价方法受到科学的实证主义方法和社会理论视角的双重影响。现有的社会影响评价指标体系多借鉴欧美国家和国际组织的评价标准，还存在如何适应中国国情和具体实施的问题。

一方面，大型基础设施项目社会影响评价的范围差异很大，评价的内容界定不清，有的将社会影响等同于对经济增长的贡献量，有的将国民经济评价及环境评价的内容也置于社会评价研究范围内，有的甚至将社会影响评价混淆为国民经济评价。社会是一个复杂的巨系统，很难界定评价区域社会方面的变化哪些是由社会发展直接导致的，大型基础设施项目的社会影响尚无系统的评价标准，且社会影响评价指标体系本身需随经济环境的变化而不断发展完善。另一方面，社会影响评价需建立在科学的实证主义方法基础上，因此要注重实证调查，且要通过公众参与和公众评价，将社会成本和社会效益包括进来，即社会影响评价是参与者和观察者共同推动的过程[17]。评价实施过程中，指标获取存在一定的片面性和不确定性。在评价指标体系框架下进行社会分析，是社会影响评价的最终目的，可以评价项目或行动是否满足社会目标，监测项目的可持续性，并提出相应的政策措施。

3 社会影响评价初始指标集及修正

3.1 初始指标集

社会影响评价的初始指标集，需基于中国大型基础设施项目社会影响的特点，综合考虑受影响民众、投资者、开发者、管理者等利益相关者的诉求，选取作用时间长、影响范围广的代表性指标，从不同角度、不同侧面反映项目的社会影响。指标选取遵循以下原则：①系统性。大型基础设施项目的社会影响包括多个方面，评价指标间存在复杂的相互联系，初始指标集需系统完备，从多个层面与维度、宏观与微观相结合，全面反映项目可能带来的经济社会变化；②主导性。突出中国国情中可能发生的社会问题，关注政策等外在干预的负面影响，减少贫困、增加福利等社会目标，以及项目与地方经济、社会、文化、环境等的适应性；③参与性。中国区域经济社会发展不平衡，不同项目的社会目标各异，评价的侧重点不同，因此，指标体系的确定需充分发挥各方协同与公众参与的作用，以保证指标集的适用性和灵活性；④可操作性。指标体系的作用是进行社会影响评价，并提出保证社会目标实现的措施，故指标应尽可能易观测、可获取，具有较好的时空连续性。

基于以上原则，以国际影响评价协会、世界银行、亚洲开发银行和国际粮农组织等国际机构确定的社会（环境）影响评价指标体系为基础，结合国内外相关学术论文[18-22]，确定中国大型基础设施项目社会影响评价初始指标集，包含61个主要指标，限于篇幅，此处省略具体指标。

3.2 调查问卷及数据来源

采取调查问卷分析的实证方法进一步修正、筛选和凝练社会影响评价指标。将61个指标制作成调查问卷，采用Likert五点计分法对指标的重要程度打分，非常不同意、不同意、一般、同意、非常同意分别计1、2、3、4、5分。

为保证结果的公平性、代表性和真实性，调查问卷发放采取网络问卷、电子邮件与纸质问卷相结合的形式。网络问卷选取专业的在线问卷调查平台“问卷星”，填写对象为来自专业学术科研论坛“小木虫”的相关领域博士和青年教师；电子邮件针对在社会影响评价、环境影响评价、战略环境评价等领域发表过学术论文的研究人员；纸质问卷以对大型基础设施建设管理和社会（环境）影响评价有深入了解，学术水平较高和实践经验丰富的专家为发放对象，包括大型基础设施项目工程师、政府相关部门决策者及决策咨询专家等。问卷发放的地理范围覆盖中国大陆的22个省、4个直辖市和5个少数民族自治区，时间跨度从2013年2月14日到2013年5月14日，共发放621份，回收457份，剔除填写不完整或同一选项过多的无效问卷，共得到有效问卷429份，回收率为69.08%，符合问卷调查的样本容量要求。将有效问卷随机分成数量基本相等的A组和B组，A组数据用来进行项目分析与探索性因子分析，B组数据用来进行效度检验，61个指标分别用I1，I2，…，I61表示。

3.3 项目分析

项目分析的主要目的是测验各个指标的适切性或可靠程度，以此来修正指标集，最常用的判别方法是临界比值检验（Critical Ration）和同质性检验，前者检验问卷的题项能否鉴别不同被调查者的反映程度，后者检验问卷的题项与问卷整体的同质性。

临界比值检验结果显示，指标I26的显著性水平为0.060>0.05，未达到显著水平，予以删除。此外，指标I9的t值虽达显著，但其检验统计量过低（2.112<3.000），表明该指标的鉴别度较差，亦予以删除。同质性检验结果显示，指标I1、I2、I3、I4、I5、I6、I7、I9、I12、I15、I17、I19、I24、I26、I39虽已显著（<0.05），但Pearson相关系数均小于0.400[23]，与问卷总分低度相关，予以删除。综合考虑临界比值检验和同质性检验的结果，指标I1、I2、I3、I4、I5、I6、I7、I9、I12、I15、I17、I19、I24、I26、I39予以删除，修正后的指标集包含46个指标。

4 社会影响评价初始指标集精炼

应用取样适当性量数（KMO）值和Bartlett球形检验，判断各指标是否适合进行因子分析[24]。KMO取值介于0至1之间，小于0.500，表示不适合进行因子分析；介于0.500至0.800之间，表示进行因子分析的适切性适中；大于0.800，表示很适合进行因子分析。KMO与Bartlett检验统计结果如表1所示。剩余46个指标的KMO值为0.872>0.800，Bartlett球形检验的近似卡方分布值为4 600.815，自由度为1 035，显著性概率值0.000<0.05，达到显著水平，拒绝净相关矩阵不是单位矩阵的假设，表明指标间有公共因子存在，适合进行探索性因子分析（Exploratory Factor Analysis，EFA）。

指数（CFI）、增值适配指数（IFI）、非标准适配指数（TLI）、简约标准适配指数（PNFI）、简约比较适配指数（PCFI）和最小信息准则（IIC）等，适配标准或临界值见表4。运用AMOS 21软件，以探索性因子分析所得到的7个公共因子为潜在变量，27个评价指标为显性变量。理论模型与实际数据的适配结果如表4所示，适配度指标值全部满足适配标准，说明理论模型的适配度尚佳，模型无需修正。可见，经过探索性因子分析所建立的指标体系的适配度指标值全部满足适配标准或临界值，问卷具有较好的结构效度，EFA所得的指标体系与问卷结果较为一致。从而，得到中国大型基础设施项目社会影响评价指标体系，见表5。

6 结 语

本文基于中国国情，提出大型基础设施项目社会影响评价指标集，应用调查问卷分析的实证方法，精炼得到最终的评价指标体系，涵盖政治、经济、社会、文化和生态等

方面，为中国大型基础设施社会影响评价提供有效的理论支撑。中国处于经济快速增长和社会深度转型期，过去三十年重大工程项目所带来的社会变化超过了此前一百年的总和。许多大型基础设施项目在规划、实施、运营过程中遇到了征地、拆迁、移民、补偿等诸多社会问题，同时对当地的资源、生态、文化等产生了巨大影响，带来了环境破坏、资源流失、贫困、社会不平等等重大问题。社会影响评价可依据社会现实，发现可能存在的问题，为监测及策略性调整提供有效的思路和方法。

（编辑：常 勇）

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Abstract Chinas largescale infrastructures have greatly increased in the amount， however， more emphasis lies in quantity rather than quality， and the adaptability between the infrastructures and the demographic， economic and social development is usually neglected. As a result， the problems such as resource shortage， environmental pollution and public safety， are becoming more and more prominent. Social impact assessment for largescale infrastructure projects could avoid social risk effectively， and is an essential measure to implement the engineering， investment and even the policy relevant with the projects. The basic premise for effective evaluation is the standardized and practical indicator system. The paper analyzed the fundamental connotation and the social impact of largescale infrastructures， and proposed the initial index set for social impact assessment， including 61 indices. Based on questionnaire analysis， the initial index set was modified to 46 indices through critical ratio test and homogeneity test. Then， we run seven exploratory factor analysis， and refined the index set to 27 indices， covering individuals and families， political and social structures， the projects direct impact， public resources， ecological environment， social adaptation， as well as community and infrastructure. The coefficient test showed that overall questionnaire and each factor both passed the reliability test； structural equation model fitting indices can meet the standard adapter. The results indicate the good construct validity of the questionnaire results， and the effectiveness of the proposed index system.

Key words infrastructure； social impact assessment； index system； exploratory factor analysis； structural equation modeling

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Abstract Chinas largescale infrastructures have greatly increased in the amount， however， more emphasis lies in quantity rather than quality， and the adaptability between the infrastructures and the demographic， economic and social development is usually neglected. As a result， the problems such as resource shortage， environmental pollution and public safety， are becoming more and more prominent. Social impact assessment for largescale infrastructure projects could avoid social risk effectively， and is an essential measure to implement the engineering， investment and even the policy relevant with the projects. The basic premise for effective evaluation is the standardized and practical indicator system. The paper analyzed the fundamental connotation and the social impact of largescale infrastructures， and proposed the initial index set for social impact assessment， including 61 indices. Based on questionnaire analysis， the initial index set was modified to 46 indices through critical ratio test and homogeneity test. Then， we run seven exploratory factor analysis， and refined the index set to 27 indices， covering individuals and families， political and social structures， the projects direct impact， public resources， ecological environment， social adaptation， as well as community and infrastructure. The coefficient test showed that overall questionnaire and each factor both passed the reliability test； structural equation model fitting indices can meet the standard adapter. The results indicate the good construct validity of the questionnaire results， and the effectiveness of the proposed index system.

Key words infrastructure； social impact assessment； index system； exploratory factor analysis； structural equation modeling

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Abstract Chinas largescale infrastructures have greatly increased in the amount， however， more emphasis lies in quantity rather than quality， and the adaptability between the infrastructures and the demographic， economic and social development is usually neglected. As a result， the problems such as resource shortage， environmental pollution and public safety， are becoming more and more prominent. Social impact assessment for largescale infrastructure projects could avoid social risk effectively， and is an essential measure to implement the engineering， investment and even the policy relevant with the projects. The basic premise for effective evaluation is the standardized and practical indicator system. The paper analyzed the fundamental connotation and the social impact of largescale infrastructures， and proposed the initial index set for social impact assessment， including 61 indices. Based on questionnaire analysis， the initial index set was modified to 46 indices through critical ratio test and homogeneity test. Then， we run seven exploratory factor analysis， and refined the index set to 27 indices， covering individuals and families， political and social structures， the projects direct impact， public resources， ecological environment， social adaptation， as well as community and infrastructure. The coefficient test showed that overall questionnaire and each factor both passed the reliability test； structural equation model fitting indices can meet the standard adapter. The results indicate the good construct validity of the questionnaire results， and the effectiveness of the proposed index system.

Key words infrastructure； social impact assessment； index system； exploratory factor analysis； structural equation modeling