做大做强县城 加快赤峰市城镇化进程

李淑霞+袁桂华

摘 要：县城是构建全市多点多极支撑发展战略的重要节点，是连接市乡两级的纽带。做大做强县城，已成为新时期提高城镇化水平的突破口。做大做强县城，实现县域经济突破发展，事关全市城镇化水平的提高，事关全市城乡一体化的发展进程，事关小康社会的全面建设。

关键词：做大做强县城；城镇化进程；县域经济；障碍；对策

中图分类号：D67文献标识码：A文章编号：1673-2596（2014）06-0122-03

党的十八大报告把“城镇化质量明显提高”作为到2020年全面建成小康社会的重要目标。2013年11月9日召开的十八届三中全会明确提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”[1]把城乡发展一体化的新型城镇化建设提到了前所未有的重要高度。县城是构建全市多点多极支撑发展战略的重要节点，是连接市乡两级的纽带，做大做强县城，实现县域经济突破发展，事关全市城镇化水平的提高，事关全市城乡一体化的发展进程，事关小康社会的全面建设。

一、做大做强县城的重要性

(一)县城是加快全市城镇化进程的突破口

县域是行政体制之根，而县城又是城市之尾、乡村之首，是城市经济与农村经济的重要结合部，是县域范围内政治、经济、金融、文化、教育、卫生中心，是消费区域的集合体。从统筹城乡发展上看，县城是承接大中城市经济向农村辐射的节点，在大中小城市等级体系中可发挥“分洪”和“蓄水”的功能，在大中城市和农村之间具有功能互补、互相促进的桥梁纽带作用。从我市12个旗县区看，目前存在的问题是县城规模小、人口少。截止2012年末，除去中心城区的其它9个县城常住人口平均10.4万，只有天义镇、新惠镇、乌丹镇、林东镇4个镇超10万，分别为21.2、10.9、10.9和12.1万人，另外5个县城的人口较少。如果按每年每个县城增加5000人计算，全市每年就可增近5万城镇人口，将带动全市城镇化率提高1个百分点。因此，加快县城发展、做大做强县城，已成为新时期提高城镇化水平的突破口。

（二）县城是推进县域经济发展的动力源泉

县域经济是区域发展的核心载体与重要支撑，是地方经济腾飞的坚实基础和根本保证。我市大部分自然资源分布在县域，主要工矿企业集中在县域，目前规划建设的许多重大项目也布局在县域。2012年，旗县区地方财政总收入129.7亿元，占全市的93%。而县城作为县域经济的核心，基础设施投入比乡镇大，供水、供电、通讯、中小学校、医院等基础设施建设好于乡镇。加快县城发展、做大做强县城，能够吸引中小企业向城镇集聚，承接产业转移，促进县域工业发展；能够完善城镇基础设施，增强城镇服务功能，提高城镇承载能力，带动文化、教育、卫生、商贸、金融等第三产业发展；能够搭建县域经济社会发展平台，承载县域经济发展要素，带动和促进县域各项事业健康快速发展。

（三）县城是农民变市民的优先选择

县域经济是社会民生之本，而县城作为农村城镇中的“龙头”，在县域范围内具有绝对的主导性优势。近年来，市属三区及9个县城普遍进行了扩建改造，城镇建设步伐明显加快；全市实现了县县通铁路、县城全部通高等级公路，其中高等级公路总里程已达1150公里,居全区第一位；每个旗县至少拥有1座220千伏变电站，供电保障能力大大增强。随着全市经济社会快速发展，人民生活水平不断提高，向往城市生活、成为城里人、改变原有的生活方式、提高生活质量已成为大多数农民的向往和追求。县城基础设施条件良好，拥有较好的教育资源、医疗资源，是县域内其它建制镇所无法比拟的。县城的房价和物价普遍低于大中城市，具有进入门槛低、入住成本低等综合优势。县城又近临乡村，入住县城，农民在“家门口”就可以找到就业机会，能捕捉更多的就业信息及商业信息，有利于农民“农工两便”，增加收入的同时满足农民成为城市人“离土不离乡”的情感需求。因此，县城是农民转变为城市居民的“一线城市”，是农民入住城市的优先选择。

二、做大做强县城面临的主要障碍

（一）建设用地年度计划指标严重不足

为确保18亿亩耕地红线，国家对用地控制越来越严，农业生产用地和工业化、城镇化用地的矛盾日益突出，城镇化进程将处于严格的土地约束环境中。在用地指标方面，国家每年下达给自治区的年度计划指标为10000多公顷，自治区再平衡到各盟市，每个盟市得到1000公顷左右。2012年自治区下达给赤峰市年度利用指标不足土地需求的1/4。今年全市用地需求7500公顷，自治区下达指标只有1066公顷。由于用地指标有限与需求量剧增之间的矛盾突出，各旗县区年度新增用地指标几乎全部用于重点建设项目，城镇建设用地指标较少，限制了县城提质扩容及城镇化的发展。

（二）县域经济发展水平不高

2012年，我市县均生产总值130.8亿元，低于全区平均水平42.8亿元；县均公共财政预算收入5.4亿元，低于全区平均水平3.5亿元。县域整体实力处于全区中等偏下的位置，县域人均收入水平在全区比较靠后。另外，县域产业层次较低，全市县域工业经济对资源的依赖程度过高，规模小、链条短、结构单一、布局分散，缺少支柱产业和龙头企业；第三产业发展落后，传统服务业所占比重大，现代服务业发展势头较好，但辐射带动能力尚不明显。由于经济总量小，二、三产业发展水平较低，产业承载能力不强，吸纳就业的能力较弱，县域内大量农民工被迫到外地打工，制约了县城人口的增加。

（三）城镇体系不健全

作为自治区的人口大市，我市城市规模结构明显不合理。中心城区规模实力不足，市属三区合计仍不足100平方公里；县城规模普遍偏小，建成区面积平均只有14.2平方公里，规模最大的天义镇建成区面积19平方公里，最小的锦山镇只有7.7平方公里。县城由于规模较小，承上启下的节点作用不够突出，服务功能不完善、承载能力较弱。作为全市经济社会发展重要增长极和动力源的县城，对全市城镇化总体水平的拉动作用亟待增强。

（四）制度体系不完善

一是农地制度制约。现行农地制度实行承包经营权30年不变，对稳定和发展农业起到重要作用，但在农地两权分离情况下，土地产权关系的不明晰和土地流转制度的不健全，阻碍了新型城镇化的进程。二是社会保障制度制约。目前广大农村社会保障体系还没有完全建立起来，土地是农村劳动力的唯一失业保障和养老保险，农村剩余劳动力离开土地进城后，处于毫无保障的真空地带，一旦失业，基本生活就难以维系。三是城乡教育制度制约。由于城镇教育制度中存在一些不合理的限制性规定，在子女入学、中高考中存在较大困难，使得许多农村劳动力往往在进城务工经商或在家照顾子女之间犹豫徘徊，这方面的考虑和担忧，已成为一部分农村劳动力转移的严重障碍。

三、做大做强县城 提高全市城镇化水平的几点思考

（一）完善县城功能

一是打造特色县城。因地制宜、高起点科学确定县城发展方向，按照集约、低碳、绿色、智能的要求，对各种资源要素进行科学整合，将县城镇域布局分为工业园区、集镇商贸、文化教育、金融服务、休闲娱乐等功能区，实现基础设施和公共服务设施的共建共享。根据县城的资源秉赋、地理环境、交通条件、产业基础、文化特色、民风民俗等要素，科学定位县城的性质，彰显城市个性，形成各具特色、差异互补的城镇体系，使县城成为代表一个地区最高水平的龙头和中心。二是扩大县城规模。将县城周边乡镇有计划、有步骤地纳入县城范围，加快改造步伐，拓展城市空间，引导农村住户向县城集中和流动，带动资金和劳动力等要素向县城集聚，增强县域经济发展的资本和动力。三是完善县城功能。切实抓好县城的道路、供水、供电、通讯、有线电视、中小学校、医院等基础设施建设，提高综合承载能力，使县城达到居住舒适、配套设施完备，交通便利，公共交通网络发达，公共产品和公共服务如教育、医疗、卫生等质量良好、供给充足，生态健康、天蓝水碧，更有活力、更具魅力、更具吸引力。

（二）构建吸纳能力强的产业体系

城镇发展必须与产业紧密相连，尤其和工业、服务业密不可分。旗县区要抓住优势特色这个根本，围绕全市重点产业布局，找准定位，从实际出发，因地制宜培育打造县域经济发展的优势特色产业。要加强县城工业园区建设，吸引市内外有实力、成长性好、发展后劲足的大企业大集团落户工业园区，不断增强产业发展和人口集聚的综合承载能力，在增加就业岗位的同时增加农民务工收入，增加农民入城后的信心。服务业是最大的就业容纳器，发展传统服务业的同时拓展物流、旅游、金融、理财、养老等现代服务业的发展领域和空间，创造更多的就业岗位，吸引更多的农民入住县城。

(三)健全城乡发展一体化体制机制

一是提升县城所在地的中心镇规格。十八屇三中全会做出决定：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”[2]当前，县城所在地的中心镇政府与乡镇政府及旗县区委、政府下属的委、办、局同属科级单位，这与中心镇在县域中的龙头地位和服务功能不相匹配。建议将县城所在地的中心镇政府升格为副县(处)级单位，这不仅有利发挥中心镇党委、政府的行政功能，同时有利于旗县区委、政府集中精力抓好县域各项工作，提高县城的城镇化水平。二是创新土地管理制度。认真贯彻落实十八屇三中全会的相关决策，改革完善农村宅基地制度，加快明晰产权和权属调整，积极稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，允许农民到县城集中建房。推进宅基地使用权流转，尽快制定具体的实施和推进办法，对于原宅基地还田不要求重新安排宅基地、进县城购房的农民，旗县区级政府要给予一定的购房补贴；对长期在县城经商、务工的农民，旗县区级政府要有计划有步骤地推行用宅基地在县城换房政策。三是创新公积金使用办法。借鉴北京、深圳等地经验，开展住房公积金转按揭贷款、异地购房贷款、月缴存公积金转公积金还款等创新使用管理办法，充分利用住房公积金为入住城镇居民提供资金方面的保障。

（四）把农牧民从土地的束缚中解放出来

一是认真落实好十八屇三中全会“赋予农民更多财产权利”的各项政策，加快农村土地确权登记颁证步伐，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。二是发展现代农牧业。通过村庄整理和合理流转，建设大面积高标准农田，推动耕地向经营能手和种养大户集中，把农牧民从土地中解放出来，引导农牧民向县城转移，有序释放城镇化的内需动力。三是转变农牧民生产、生活方式。在不改变土地承包经营权的前提下，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，促进更多农牧民变身“农业股民”和“农业工人”，拓宽农民收入渠道，增加就业岗位，为农牧民变城市居民创造良好条件。按照依法、自愿、有偿的原则，引导农牧民以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地、草牧场承包经营权，转变农牧民生产、生活方式，有序推动农牧民向城镇转移。

（五）加快推进县城建设的顶层设计

“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”新型城镇化怎么搞，十八屇三中全会明确了方向，市级层面必须理清思路，加大政策推进力度。一是对县城公共服务体系建设给予财政政策支持。市级财政应列出专款，作为县域公共服务体系建设的专项资金，专款专用于县域公共设施配套和维护。二是对县城建设给予税收政策支持。对为入住县城农民提供一定数量就业岗位的企业，参照吸纳下岗职工企业的优惠政策，给予同样的减免税政策；对入住城关镇农民自主创业的，参照下岗职工再就业的政策，给予一定的税收优惠；对为进入县城务工经商的农民提供职业技术培训、就业信息等服务的中介机构，给予免税政策；对县城吸纳一定数量农民就业的劳动密集型企业给予税收优惠等。三是对县城发展应给予金融政策支持。国家应下放市级金融机构的贷款管理权限，扩大县域金融审批权，为县域城镇化提供金融支持；严格监管县域金融机构认真执行“保障金融机构农村存款主要用于农业农村”的规定，控制资金外流，让本地资金更好地为本地服务；县域内金融监管要建立以中央银行与金融监管部门为主导，以旗县区级政府为主体的新的监管体系。

总之，能否实现党中央关于“提高城镇化质量”的战略部署，加快我市的城镇化建设，做大做强县城是关键。可见，做大做强县城，对于提高我市的城镇化水平，实现县域经济突破发展，促进城乡一体化进程和全面建设小康社会都有着非常重要的现实意义和深远的历史意义。

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参考文献：

〔1〕〔2〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本.人民出版社，2013.24，25.

（责任编辑 姜黎梅）