陈锡文：加快土地制度改革，让农民变市民

本刊记者 蓝颖春

6月7日，陈锡文在中国农业大学发表了《我国农业和农村发展的几点思考》为主题的演讲。陈锡文认为在推进城镇化进程中，粮食安全、耕地红线和农民利益三个方面面临很大挑战。现有土地制度已经不适应当前的形势，应该加快土地制度改革，否则平衡不了诸多矛盾。改革不是进行土地兼并，而是在规模经营的基础上，使农民转化为市民。

“按照国务院设定的目标，到2020年耕地总面积不低于18亿亩，2011年底的数字是十八亿两千四百万亩。”陈锡文表示，在本世纪初，每年批准的新增建设用地规模大概在400万亩左右，其中一半是耕地，到了今年，新增建设用地已经达到830万亩。在这种条件下，到2020年耕地面积维持在18亿亩以上，难度很大。

十八大以后新一届政府成立，城镇化还会更有力向前推进，当然就需要占用更多土地，怎么解决好这个问题呢？除了城市工业发展要用地，城市居民的住宅生活工作也都要地，但是农民的权益保障也离不开土地，错综复杂的矛盾使得整个社会越来越感觉到，现有土地制度非常不适应当前的形势。很多人感觉到必须进行土地制度改革，否则平衡不了这些矛盾，协调不好利益关系，“我非常赞成这个观点，土地制度应当加快改革！”他说。

产权保护与用途管制并重

陈锡文介绍，土地有两个最基本的层面。首先，土地是资源，属于产权问题；其次，在任何国家，土地都是稀缺资源，说到底所有土地都是国土，正是从这个意义上讲，土地的利用一定会有外部性，土地利用关系到国家长远发展。因此，土地利用必须按照规划进行用途管制。

规划的制定一定要科学、合理、公开、透明，所有公民都应当有权参与土地规划。现在的很大问题就是规划者的制定没有按照科学、合理、公开、透明的原则，如果规划搞不好，用途管理一定会在运行中出现问题。

从国家的实际情况看，除规划制定中的很多缺陷外，还缺乏产权管理，不重视对产权的保护。只要符合国家利益，为了公共利益和社会利益，产权者都必须做出牺牲，这种现象太普遍。

陈锡文认为，一定要在产权保护和用途管制之间找到平衡点，从理论上看要认识到平衡的必要性，从实践中要改进规划的制定方式。一个成熟的或者成型的土地制度，对产权的保护和对土地严格的用途管制一定要清楚。“土地利用在一定程度上和自己开车上路是一样的，车是你的，得到承认和保护，但你必须要守规则。中国要实现这样一个比较完整的制度建设，还有很长的路要走，无论是对产权保护还是对用途的管制，都存在比较大的缺陷。”

征地范围有可能缩小但会很有限

“征地制度的诟病很多，如征地权运用得太广泛、对农民的补偿太少、一系列程序问题还没有建立起来。目前的征地规模，一年830万亩新增建设用地，其中一半以上即400多万亩需要从农地征收。”陈锡文说。

2003年中央召开十六届三中全会就提到要控制征地规模，到现在已经十年，实际看到的是从400多万亩的新增建设用地一直到现在的800多万亩，现阶段又是城市化、工业化的推进阶段，控制土地征收城市化怎么推进？

东京、纽约、巴黎等发达国家，城市化基本完成，不会再有太大规模的扩张，在这些国家，土地用途是经营性还是公益性，很容易分清。但是，在中国包括处于城市化发展后期的韩国等，城市还在大规模扩张，很多城市往往都是几十平方公里的向外扩，那么这几万亩的土地使用是什么性质？没有办法讲清楚。征地性质如果不向民众讲清楚，会出现各种问题，因为土地征过来之后有各种各样的用处，有公益性也有经营性。政府把20平方公里土地征过来，要做一个整体规划，不是都能卖高价钱，有的部分还要向里投资。比如，去年实际供给的土地总量达到1000万亩，其中40%用于基础设施建设，真正用在城市建设的大约占65%，城市建设大概有650万亩地，真正的商贸和住宅用地，也就是可以卖钱的部分大概占35%。

征地范围能不能缩小？在这一意义上讲，能但是有限。2008年十七届三中全会的决定已经提出城镇建设规划区以外的非公益性项目符合规划的，经过批准，占用农民土地可以让农民与开发商去谈判。

合理补偿，理性推进征地制度改革

陈锡文表示，征收土地的范围缩小是有可能的，但是，现在正处于城市化高度发展阶段，大多数土地有待征收。同时，农民也不管土地是经营性还是公益性，真正关心的是把钱补够。

《土地管理法》第47条规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。陈锡文表示：“可以想像一亩地年产出也就七八百块钱，就算是一千块钱，30倍也不过三万块钱，拿到补偿后地没了、房也没了，让农民怎么办？不闹是不可能的。”

同时，《土地管理法》也规定国务院可以根据社会经济发展的实际情况，适当提高安置性补偿的部分，国务院28号文件又明确提出，征农民的地后，一定要给农民加入当地社会保障，如果加入社会保障的钱不够，政府应当决定从土地出让金中拿出。在全国所有城市郊区征地中，补偿最高的大概就是杭州，征地价格是原有土地价格的100倍也不止，即使一亩地按每年一千元的产值计算，也就十来万，因此，其中矛盾还是相当多的。现在法律规定的30倍，其实已经基本没什么用。

对于农民来说，在坚持最严格的保护耕地制度的基础上，尽可能有条件地缩小征地，一部分土地可以根据市场去谈判。征收的部分，要给农民合理补偿，让农民感觉过得去，而且社会也感觉过得去。

应该怎么补偿？最起码不能让农民的生活比补偿前的生活质量低，应该让他们的生活长期有保障，如果融入城市就应当比一般居民生活质量要高。不要一补偿就是几百万，几千万，甚至上亿。合理的征收补偿就是保证生活水平不降低，住房不比城市的房差。最重要的是要把农民今后的日子安排好，一定要有正常的社会保障，真正变成市民。

理性推进征地制度前提有很多，首先规划搞得好不好，这是最大前提。规划搞不好，确实容易产生很多大问题；其次，怎样才能更多地节约用地。征地之后，节约用地的余地非常大。现在还有很多园区闲置，如果改变思路，转变方式，节约余地会大增。“因此，在这个问题上，确实既要进行征地改革，也要进行用地改革，否则难以为继。”农村集体建设用地进入市场需慎行。

陈锡文指出，关于农村的集体建设用地问题，法律规定得非常清楚，农民和农村集体经济组织要建设，可以不申请国有，如果符合规划，且经过批准，可以用自己的土地进行建设。对农民来说，一个非常大的好处就是可以不用交土地出让金。世界各地都一样，比如美国，为什么农村建筑那么少，因为从规划来讲，农村不是搞建设的地方，农民生产生活，建房可以，但是要是超出自有自用的范围，让别人使用你的土地，就是商业用途，就需要规划，这不是中国的特例，全世界都一样。

中国土地制度改革中，现在讨论得比较多的就是让农村集体建设用地进入市场，流转给别人用。“这件事我不赞成，最大的问题是这就破坏了制度，把农村建设用地应是自有自用的规则破坏了，国家承受不了这种压力。”陈锡文表示，农村集体建设用地的管理是一件大事，关系到整个土地制度。

因此，看待土地问题不能仅从产权这一个点，必须从国家长远来看。农村集体建设用地存在很多问题，有很多人认为村庄空心化很严重，房子没人住，闲着也是闲着，而城市又不够，他缺钱我缺地，正好互换，甚至批评说土地流转现在比重那么低，如果按劳动力计算，两亿六千万劳动力转移到工业产业中，是将近一半的农村劳动力。而去年土地流转根据农业部公布的数据是两亿八千万亩，占全部承包土地的21.2%，一个是50%，一个是21.2%。这么大的差距，恰恰凸显一个问题，城市只给了农村劳动力流动就业的权利，没有给他们家庭迁徙的条件。如果索性把他们的家都给你端掉，回都回不去，将来怎么办？在这一过程中，很多事情要非常慎重。

陈锡文说：“因此，集体建设用地应该提倡者节约、提高效率，而不是将城乡捆绑到一起，城乡用地增减挂钩。”

土地能否抵押取决于农村需要什么样金融体制

关于土地的金融性，现在呼声很高，用土地承包经营权和宅基地使用权抵押，可以解决农民的贷款难问题。城镇郊区将来可能很快变成城市建设用地，或者风景名胜区等地租很高的地方，因此抵押应该没问题。但绝大多数传统农区，土地没有人会出太高的价格，用作抵押之后怎么办？因此，即使法律真允许抵押贷款，也可能只有一小部分有条件的地方农村可行。

陈锡文认为，从这个意义上讲，抵押贷款是世界商业金融机构的基本规则。农村土地是不是可以抵押贷款，取决于农村的金融体制。如果说将来中国农村就是一个商业金融体制，这个事就必须要考虑好，如果将来农村金融体制不是以商业金融为主的体制，这事就要另说。

比如，在日本的农村，商业银行几乎进不去，因为日本的农民合作金融在政策性金融支持下，成本大大下降，农协自己的金融机构比商业金融机构的竞争力在农村要强得多。陈锡文说：“因此，抵押贷款问题取决于将来中国农村的金融机构是一个什么样的体制，如果单一发展商业金融，肯定就得着手去做。”