国外失业保险制度覆盖范围研究

翁仁木

随着全球化进程，失业日益严重地威胁着所有劳动者。失业保险制度对于保障失业人员基本生活、预防失业、促进就业，具有十分重要的意义，越来越受到各国政府的高度重视。覆盖范围是失业保险制度的一个重要参数，将更多的人群纳入有利于发挥制度的共济功能，但过犹不及，如何把握好度是个值得研究的问题。通过对国外失业保险制度覆盖范围进行比较研究，总结其中规律，对于完善我国失业保险覆盖范围将具有重要的参考意义。

一、动态考察：失业保险覆盖范围扩大是长期渐进的历史过程

（一）失业保险制度发展相对较慢

各国社会保险制度建立年代分布，受经济社会发展水平、政治经济体制、民族国家独立时间等多种因素影响甚大。总的看，养老、工伤、医疗三类社会保险在19世纪80年代均已起步，而失业保险则是在20世纪初才开始建立，并且在年代分布上，除了个别年代建立失业保险的国家数量比较集中外，其余时期分布相对均匀。目前，全球建立社会保障制度的国家共有172个，其中，欧洲44个，美洲36个，亚太48个，非洲44个。共有78个国家（地区）建立了失业保险制度，136个国家（地区）建立了医疗保险制度，162个国家（地区）建立了工伤保险制度，168个国家（地区）建立了养老保险制度。从制度的国别覆盖看，在四类主要社会保险中，失业保险是覆盖国家（地区）最少的，不足养老保险和工伤保险的一半。从建立时间看，失业保险也是起步相对较晚的。从建制国家数量增长看，也是相对较慢的。

失业保险普及程度低于其他社会保险，建立时间也普遍显著晚于其他社会保险，这是一个全球性的现象。这个普遍性的现象，蕴含着失业保险制度发展的一些本质性规律，同时也表明失业保险制度本身存在随经济社会发展而不断扩大覆盖面的要求。

对78个已建立失业保险国家的统计分析表明，相对于其他种类的社会保险制度的最早建立时间，各国失业保险建立时间平均晚34年。虽然在社会保险制度中，失业保险是全球发展程度最低的一项保险制度，但已经日益受到许多国家重视，韩国（1995）、土耳其（2000）、泰国（2004）、越南（2007）等都是在近些年建立失业保险制度。许多发达国家也是在制度建立后，在制度的广度和深度上不断下工夫，逐步扩大覆盖人群，并充分挖掘失业保险制度的功能。

（二）各地区失业保险覆盖水平高低各不同

在不同收入水平国家、不同地区之间，失业保险覆盖水平还存在比较明显的差异。我们可以用法定覆盖（legal coverage）和实际覆盖（effective coverage）这两个概念来进行比较。其中法定覆盖是指已有相关法律文件进行规定，某一群体必须被失业保险制度覆盖，或者有权在某些情况下享受特定待遇。实际覆盖是指风险发生时，真正享受到待遇的情况。反映各自水平的指标是法定覆盖率和实际覆盖率，前者可以界定为法律规定必须覆盖的人群总数占工薪雇员数、经济活动人口总数或者总人口数等的比例，后者界定为实际享受失业待遇的人数占所有失业者数量的比例。

通过比较不同收入水平国家的法定和实际覆盖率可以发现，收入水平与覆盖情况高度相关，高收入国家与低收入国家差距明显。高收入国家主要集中在西欧和北美，因此这两个地区的法定和实际覆盖率最高。尤其是部分西欧国家，失业保护计划不仅包含保险制度，还包含援助制度，因此实际覆盖率远高于其他地区。北美、中东欧和独联体国家法定覆盖率较高，但实际覆盖率则要小得多。

（三）各国覆盖范围均遵循逐步扩大的规律

从各国制度发展过程来看，失业保险覆盖范围均从正规部门起步，在早期尤其是从工业生产部门，随后扩展到其他部门，并且都呈现出从小到大、从易到难、从浅到深的发展特点，没有任何一个国家一开始就实现全覆盖（事实上，目前也没有任何一个国家实现所有劳动者的全覆盖）。

比如，英国作为世界上第一个建立强制失业保险制度的国家，其制度在初期仅覆盖7个技术性行业的约200万体力劳动者，到40年代末，随着国家社会保障制度的全面改革，英国失业保险的覆盖面达到2000万人，占所有各类工薪雇员的80%。

加拿大1940年建立失业保险制度，只覆盖正规就业部门，总覆盖率42%。1955年将农林业工人和警察纳入，1957年季节工人（包括渔民）纳入，1965年理发师、出租车司机以及农业工人纳入。20世纪90年代开始转变为就业保险制度，进一步深化制度功能。

韩国就业保险制度建立相对较晚，但从1995年开始实施后，发展较为迅速，尤其是刚好赶上亚洲金融危机，政府为应对就业冲击，大力扩大覆盖范围。一开始只覆盖雇员在30人以上的公司，到1998年所有公司不论规模大小，都纳入覆盖范围，兼职工人和小时工也获得保障。

美国建立失业保险制度时覆盖雇员数在8个以上的公司，1954年扩大到雇员数为4个以上，并纳入联邦雇员，1970年覆盖所有私营企业、大多数非营利性组织、州医院和大学，1976年覆盖州和地方政府雇员、非营利中小学，农业和家庭工人也受到有限覆盖。

二、静态观察：主要国家失业保险具体覆盖现状

（一）几类不同国家参保覆盖总体情况

1.经济合作与发展组织国家（OECD）

覆盖人群。大多数国家覆盖所有受雇人群，不论行业或部门。奥地利、德国和卢森堡等国还覆盖学徒、毕业生等。许多国家排除自雇就业者。一些国家也排除家庭工人或临时工，如爱尔兰、日本、葡萄牙、西班牙、美国等。

失业津贴水平。初始替代率是近期平均工资的40%—75%左右，但也有特别高的国家，如瑞典达到80%，丹麦90%。不过，许多国家对最高缴费工资和最高津贴水平做出限制。等待期从3—7天不等。在一些国家，如果劳动者主动辞职，或者因为失职而被辞退，等待期延长到6周至6个月左右。如果失业者有需要抚养的配偶或子女，一些国家规定可以领取额外的津贴，如比利时、德国、英国等。大多数国家的失业津贴要计税，如比利时、加拿大、荷兰、美国、英国、丹麦和法国等。endprint

津贴期限。大多数国家限制享受失业保险的时间长度，其中一个例外是比利时，它没有具体时间限制。大多数国家受益期一般是8—36周，它往往与缴费、就业时间和年龄相关。

资格条件。一般就业时间最低要求是，过去一年要工作6个月。最低要求的冰岛规定过去52周至少工作10周，最高要求的葡萄牙规定过去24个月至少工作540天。所有国家都要求失业者在就业机构登记。冰岛和法国等要求失业者要居住在本国。在几乎所有国家，劳动者主动辞职、失职、罢工等，都将无法获得津贴。大多数国家要求津贴领取者必须能够随时准备工作，例外国家有芬兰、冰岛和西班牙。如果不参加培训、没有合理理由而拒绝合适的职业安排等情况，将失去领取津贴的资格。违反程度决定了失效时期，从1—4个月不等。许多国家规定津贴领取者要定期到就业机构报到。

融资来源。大多数失业保险是由雇员和雇主共同缴费，费率二者相等，或者雇主更高一些。只有个别国家是由雇员或雇主单方缴费的，仅雇主缴费的国家有冰岛、意大利和美国，仅雇员缴费的有卢森堡。一般情况下政府会承担失业保险支付的赤字。在意大利和西班牙，政府对失业保险基金提供补贴。在美国、日本和意大利，政府承担失业保险制度的管理成本。极个别国家的政府也向失业保险基金缴费。不同国家间的缴费率差别较大。不过，大多数国家缴费率低于3%，其余国家缴费率大多在3%—8%之间。缴费率高的国家一般提供的津贴项目相应地也多一些，除了生活津贴外，还包括求职、培训等津贴。

2.东欧和中亚国家（转型经济体）

覆盖人群。大多数国家覆盖工薪雇员，并按照年龄覆盖：一般男性16—59岁，女性16—54岁。在克罗地亚，大学或培训毕业生也受到覆盖。家庭和临时工人一般排除。

津贴水平。初始替代率一般是近期平均工资的50%—75%。津贴水平有下限（一般是最低工资）和上限（一般是地方、地区或全国平均工资）。津贴水平有时取决于失业原因。一些国家首次求职者能够获得低于最低工资水平的失业津贴。阿尔巴尼亚、阿塞拜疆、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、乌克兰、乌兹别克斯坦等还为失业者家属提供补助。

津贴期限。一般是在6—24个月。有些国家津贴期限取决于就业时间、缴费时间以及年龄等因素。毕业生津贴期限较短。一些国家还为临近退休失业人员延长津贴期限。

资格条件。最低工作时间要求从3—12个月不等。所有国家都要求在就业机构登记。在大多数国家，如果劳动者自身失职而丢掉工作，则没有资格获得失业津贴。多数国家要求津贴领取者能够随时准备工作，并寻找工作。如果拒绝培训，将失去资格。如果领取者拒绝一份合适的工作安排、不服从劳动力市场规定或提供欺诈申请信息，津贴将会减少、延迟和终止。

融资来源。几乎所有国家都要求雇主缴费，个别国家也要求雇员缴费。雇员缴费率为0.06%—1%左右，雇主缴费为0.06%—6%左右。政府补贴或赤字筹资比较普遍。

3.发展中国家

覆盖范围。在建立失业保险制度的十几个发展中国家中，多数在覆盖范围上规定得比较窄，仅包含工薪雇员。阿根廷、秘鲁、突尼斯、马耳他、巴西等都是这种情况。少数国家也有排除一些类别人员的规定，如伊朗规定不包括自雇人员，塞浦路斯规定不包括非全日制工人和家庭佣工，委内瑞拉规定不包括临时工、家庭雇工和佣工等。

津贴水平。一般是近期平均工资的50%—60%左右。在阿根廷和巴西，最低和最高津贴水平与最低工资成一定比例。伊朗还对受抚养的家属提供补助，每增加一个抚养者，替代率上升10%，最多可以有4个抚养者。

津贴期限。从3—50个月不等，主要取决于就业、缴费和年龄等。其中伊朗规定，年龄在55岁以上的失业者可以领取失业津贴直至退休年龄。

资格条件。失业前必须工作6—24个月不等，多个国家规定不能因为失业者个人失职，并且领取者必须能够随时准备工作。

融资来源。一般由雇主和雇员共同缴费，或者由雇主单方缴费，缴费水平较低，大多数都在2%以内。有些国家有明确的政府缴费比例，如泰国（0.25%）、土耳其（1%）、越南（1%），委内瑞拉政府对低收入群体的缴费进行补贴。

（二）特殊群体参保情况

1.公务员

与其他就业群体相比，各国公务员均享有较为稳定的就业保障。在失业保护类型上，主要有以下几种情况：

一是与其他就业群体一样，纳入统一的失业保险制度中，主要国家有美国、加拿大、克罗地亚、爱尔兰、罗马尼亚等国，比如美国政府雇员与其他就业群体一样，按照同样条件参加失业保险制度，个人不需要交费，失业时待遇享受条件也与其他就业群体一样。

二是建立公务员群体专门的保险制度，主要国家有日本、韩国等。比如，韩国公务员不参加统一的失业保险制度，而是在养老保险制度中做出相关规定（公务员有专门的养老保险制度）。

三是未建立任何形式的保险制度，但对离职或解聘公务员有相关保障。比如，英国新的公务员补偿计划（CSCS）从2010年开始实施，成为1987年以来最大改革。补偿计划对主动离职和解雇分别做出安排，其中对低收入者和临近退休者额外照顾，同时对高收入者的补偿进行限制。补偿分成两种情况：第一种是自动离职：不到正常退休年龄的，根据工作年限，1年补偿1个月工资，最高为21个月；超过正常退休年龄的，1年补偿1个月工资，最高补偿6个月；已经达到最低退休年龄的，可以选择提前退休。第二种是强行解雇：1年补偿1个月工资，最高补12个月，但所有雇员在不知是否会被解雇的情况下，都有机会首先选择主动离职。德国公务员享有稳定的就业保障和社会保障特权，如不参加养老和失业保险等，一般情况下不解雇公务员，例外情况只有长期生病或缓刑期等。缓刑期后公务员可以退休，并根据工作年限获得一份年金。总体来说，各国公务员制度采用第三种失业保护类型的比较普遍。endprint

2.自雇者

由于就业形式灵活、管理困难，大多数国家未将自雇者纳入失业保险制度覆盖范围，但也有部分国家涵盖，综合来看，主要有以下特点：（1）除了制度类型为补贴自愿性的国家如丹麦、芬兰和瑞典外，一些社会保险类型国家奉行自愿原则，让自雇者自行决定是否参加失业保险，如德国、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、乌克兰、哥伦比亚、韩国等。（2）有部分国家自雇者的失业保险待遇是由统一征收的养老保险缴费来支付的，如冰岛、挪威、阿塞拜疆、亚美尼亚、哈萨克斯坦等。（3）与被雇者相比，自雇者缴费比例一般等于雇主和被雇者缴费比例之和，待遇享受条件一样。

3.灵活就业人员

国外灵活就业方式主要包括非全日制就业、临时就业（含短期就业、派遣就业、待命就业、季节就业）、兼职就业、远程就业、承包就业、独立就业、自营就业、家庭就业等。总的看，发达市场经济国家的灵活就业以非全日制就业、临时就业为主，发展中国家则以自营就业、家庭就业为主。但各国对灵活就业没有统一界定，失业保险相关规定上差异也较大。一些国家仅以工作时间等规定参保范围，相对来说，灵活就业人员参保就比较容易。如德国规定每周工作时间少于18小时的雇员不在享受失业保险范围；日本将工作时间少于4个月的季节性工人排除；南非规定1个月工作时间在24小时以上的纳入参保范围，其中包括家庭工人、季节工人等。一些国家以收入水平作为是否纳入参保范围的标准，比如英国规定无论是自雇还是被雇的临时工、兼职工，只要收入超过一定范围，都要缴纳失业保险费。一些国家从就业类型上规定参保范围，对灵活就业人员明确覆盖或排除。以临时工为例，一些国家将之纳入保护范围，如加拿大、英国、澳大利亚等，有些国家则明确排除，比如美国、爱尔兰、埃及、泰国等。

4.外国人

外国人是否参加失业保险可以根据是否签署社会保障协议作出分类。第一种情况是签署了社会保障协议。社会保障协议既有多边也有双边协议。欧盟内部是典型的多边协议，针对劳动者在欧盟内部流动参加失业保险问题，它的基本原则是，欧盟一国公民到另一国工作要享受同等国民待遇，按照工作地法律规定参加失业保险，一旦失业可以享受同等待遇。除欧盟以外，许多国家之间签署了双边社会保障协议，一般规定工人可以在本国缴费，而到另一国就业时豁免缴费。

第二种情况是，没有签署双边协议的，外国工人是否参加失业保险则由工作所在国单方决定，一些国家强制性较强，比如美国规定雇主必须为外国工人缴纳失业保险费，但一些非移民性的外国工人可以豁免缴费，包括持H-2A农场工人、J-1交流访问学者、F1和M1学生等几类签证人员。加拿大、土耳其、哈萨克斯坦、爱沙尼亚等国也明确覆盖外国工人。一些国家对外国工人是否参加采取自愿原则，比如德国、伊朗等。外国人享受失业保险待遇，要求有合法的工作许可，以及与本国公民一样的受益条件。南非规定，就业合同结束时，根据法律要求必须离境的外国人，不纳入失业保险覆盖范围。但外国人享受失业保险待遇一般相对较难，比如据估计，2008年外国临时工人对加拿大就业保险（EI）项目的缴费为1.26亿美元，但一旦失业往往很难享受失业保险常规待遇，享受特殊待遇（如生育等）则相对容易一些，尽管也有障碍。

5.其他一些具有本国特色的特殊群体

除了一般就业群体外，有些国家还为本国特殊群体设计了失业保险制度。比如加拿大就业保险的渔业津贴，它覆盖自雇渔民。自雇渔民能否领取渔业津贴主要取决于资格期（qualifying period）内的收入状况以及劳动力参与期（labour force attachment period）内的行为。资格期是指享受待遇前的31周；劳动力参与期是资格期前的52周。在劳动力参与期内，自雇渔民必须至少有3000美元的渔业收入或者至少从事490个小时以上的渔业工作。在资格期内，渔民的收入要求取决于不同地区的失业率，从2500—4200美元不等。如果渔民刚开始工作或者资格期前离开渔业工作一年以上，资格期的收入要求至少为5500美元。一旦失去渔业收入，渔民需要自行申请津贴，并有2周的等待期。津贴水平取决于资格期内的收入、所在地区失业率等因素，替代率为55%。领取津贴期间，渔民必须随时准备工作、努力寻找工作并进行详细记录、与就业机构保持联系、报告失业期间的收入和参加培训等情况。最高可以领取26周的待遇。

三、失业保险覆盖范围的国际经验

（一）覆盖范围从根本上取决于市场经济发展水平

国际经验表明，失业保险的建立和发展归根到底受生产力发展水平和工业化、城镇化、市场化水平的制约。不同于其他社会保险，失业保险本质上是与市场竞争中的职业风险密切联系的具有公共服务职能的险种，社会对失业保险服务的需求和提供失业保险服务的能力共同决定着失业保险覆盖面扩大的进程。

建立失业保障制度的国家多为工业比较发达的国家，这与工业失业风险要远远大于农业和手工业失业风险相关。从失业保障的覆盖面可以明显反映出一个国家的工业化水平。有将近半数的国家（地区）没有设立失业保障制度，它们多为亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家，这些国家的工业人口比例比较小。

从失业保险建制率看，工业化国家普遍高于非工业化国家，市场经济国家普遍高于计划经济国家和转型国家，发达国家普遍高于发展中国家。建立失业保险制度的78个国家，绝大多数分布在发达国家。发达国家几乎都已建立失业保险制度（个别高收入国家因建立了高水平的福利制度而没有必要专门建立失业保险制度，个别亚洲新兴发达国家或地区则因历史文化传统而较晚才建立失业保险制度），而只有十几个发展中国家建立了失业保险制度。

失业保险制度与其他几类社会保险相比，通常建立时间较晚，国别扩展较慢。失业保险在全球扩大覆盖面，是一个长期缓慢渐进的过程。失业保险制度的建立，从根本上说，是与现代市场经济的发展息息相关的。随着市场经济的不断发展，失业保险的建制国家（地区）数量也不断增长，失业保险覆盖的人群不断扩大。如市场化程度最高的国家美国，其失业保险的范围最初限于私人企业部门的雇员，1970年扩大到非营利部门，1976年又扩大到州地方政府雇员，1978年将失业保险扩大到包括家庭佣工在内的几乎所有工薪劳动者。endprint

除了主要受经济发展水平影响外，历史背景、文化传统和一个国家的社会保障制度模式的选择，也在很大程度上影响着失业保险制度覆盖人群的范围。如法国虽然不是市场经济和工业化最发达的国家，却受政治文化因素的影响，在全世界最早建立了失业保险制度。又如，一些殖民地落后国家受宗主国的影响，也早早地建立了失业保险制度。而香港、新加坡等国家、地区，受文化传统和社会保障制度模式选择等因素的影响，一直没有建立失业保险制度。朝鲜、古巴等国目前仍然实行计划经济体制，因而没有建立失业保险制度。可见，政治和经济体制因素对失业保险制度的建立和覆盖范围的扩展也是有重要影响的。

某些职业群体如家庭工人、家务佣工、按日计酬的工人，以及那些在社会保障制度中难以实施者如农业工人和自我雇佣者，他们往往最初未在覆盖范围内。但是近年来的趋势是为这些群体建立专门基金或将他们置于一般的保障制度中。某些国家的制度对生育子女或为在家养育子女暂时离职或未参加强制性项目的自我雇佣者，也规定了自愿保障的办法。有些工业化国家，虽然建立社会保障的时间较晚，但都越过了分别建立工业或农业保险基金阶段，而实行全国统一的社会保障制度。

大多数发展中国家经历了若干年，逐渐扩大其覆盖范围。在这些国家发展的初期阶段，由于其人口中的大部分仍然生活在以物易物占优势的、大家庭或部落经济的社会中，因而在这种情况下，正像工业化国家社会保障的初期阶段，主要保障对象是工薪劳动者，使他们不致因为失业而失去收入。

（二）覆盖范围的确定要考虑管理成本和管理难度

失业保险制度的建立与功能的扩展与社会需求和供给能力的情况密不可分，既应与经济发展水平、社会和劳动者对失业保险的需求相适应，也要与失业保险管理服务能力水平相适应。失业保险参保范围以适度为宜，而非越早普及或覆盖面越大越好。失业保险覆盖面的扩大不能搞人为地大跃进，不能为了扩面而扩面，尤其不能单纯为了扩大失业保险资金来源。

对于缴费型失业保险制度而言，把以实物或现金为主要收入形式的群体纳入参保范围是比较困难的。在发展中国家，农村富余劳动力和城镇灵活就业人员的收入形式大多没有实现电子化、信息化，因而较难核实其真实收入水平。对这类群体，在条件不成熟的情况下，不必急于将其扩进覆盖范围，或者允许其采取比较灵活的形式参保。

同样，灵活就业人员等群体收入不固定、就业时间不稳定，政府部门要判断这部分人群是否符合失业保险享受标准，以及进行妥善管理以避免道德风险的存在，都是比较困难的，而且成本较高。从成本-收益角度进行选择，将难以管理以及管理成本较高的部分人群排除出覆盖范围，是必要的。

西方国家通常是从私营企业工薪雇员开始，然后逐步扩大到其他群体。个体从业人员、农民、灵活就业人员往往较迟纳入制度体系或从未被纳入。从管理角度来看，也是有道理的。

（三）覆盖范围的确定要考虑不同群体职业特征和风险差异

在发展中国家，从职业化和市场化的角度看，可以将劳动者划分为三类群体，即市场经济部门的职业化群体、传统社会中从事自给自足生产的劳动者和处于二者之间的不稳定转移群体。失业保险主要覆盖职业化群体，因为这些群体已失去土地保障和传统的家庭或社区保障，其失业风险大，对失业保险的需求突出。其次，是由农村向城市、非农产业、市场经济领域转移的人群，这部分人群职业状态尚不稳定，对其失业保险覆盖制度的安排应该是弹性的、灵活的和自主选择的。对于传统的自给自足的农业社会的劳动者，没有必要强行把他们纳入失业保险的覆盖中来。我们注意到，在加拿大等国家，海员和渔民参加失业保险。但实际上，在这里渔民已经不是传统意义上的第一产业的自然经济形态里的劳动者，而是高度职业化的群体。

灵活就业人员是职业风险相对较大的群体，把这个群体纳入失业保险覆盖范围，对于保障其失业期间的生活和促进其就业具有重要意义。但在设计具体制度时，还要考虑到失业保险管理服务能力和灵活就业人员自身的愿望和要求。对于灵活就业人员和自雇人员，可以实行自愿性政策。

对于非职业化群体或就业方式不稳定的群体，应提供自愿性、选择性和一定灵活性的弹性制度安排。从本源意义上讲，失业保险是为了应对工人群体的失业风险、解决失业期间生活保障问题，因此，它与社会的生产力发展水平、工业化、市场化和职业化等因素密切相关。传统的农民等自给自足经济活动群体，以及其他非职业化人员的失业风险和生活困难，不应通过失业保险来解决，而应通过其他方式加以解决。

公务员属于低失业风险、高保障群体，从预防失业风险的角度来说，公务员等群体并无太大参加失业保险的必要。但从保障和增强劳动力市场的灵活性以及增进公平的角度看，将公务员和参公管理的事业单位劳动者纳入失业保险覆盖范围中来，也无不可（但要防止本应通过从公务员工资收入中扣缴的支出通过提高工资水平变相转嫁给财政负担）。公务员群体确实有与其他就业群体不一样的特点，在西方国家，公务员是否纳入覆盖范围，与各国自身制度、文化传统关系较大。

（四）失业保险覆盖范围要考虑其他制度安排

失业风险不能也不必完全依靠失业保险，失业保险制度尽可能地覆盖更多人群是我们的良好愿望，但根据国外一些国家的经验，如果跳出失业保险制度看失业风险，就会发现还有别的选择方案。特定群体的失业风险防范可以有不同的选择，失业保险以外还有其他的保障制度也能发挥保障生活和促进就业的作用，并非所有群体都需要通过失业保险来解决失业时的生活保障问题。我们注意到，一些福利国家，直接通过高水平的福利制度安排替代了失业保险的职能；一些发达国家则通过收入补偿等其他方式来解决暂时失业所面临的困难。通过完善最低生活保障制度、住房和医疗保障制度等，也能在一定程度上缓解失业对人们生活造成的冲击。

此外，失业保险制度与就业促进制度可以有机结合，就业专项基金和失业保险基金在保障生活和促进就业方面可以统筹使用。对于特定群体，如大学和其他各类学校毕业生、培训结业学员等，可以采取先享受权益后履行义务的方式来进入失业保险覆盖范围。在特殊时期（如金融危机、经济危机时期），可以加大财政对就业促进资金的投入来应对失业压力的增加。

（作者单位：人力资源社会保障部国际劳动保障研究所）endprint

除了主要受经济发展水平影响外，历史背景、文化传统和一个国家的社会保障制度模式的选择，也在很大程度上影响着失业保险制度覆盖人群的范围。如法国虽然不是市场经济和工业化最发达的国家，却受政治文化因素的影响，在全世界最早建立了失业保险制度。又如，一些殖民地落后国家受宗主国的影响，也早早地建立了失业保险制度。而香港、新加坡等国家、地区，受文化传统和社会保障制度模式选择等因素的影响，一直没有建立失业保险制度。朝鲜、古巴等国目前仍然实行计划经济体制，因而没有建立失业保险制度。可见，政治和经济体制因素对失业保险制度的建立和覆盖范围的扩展也是有重要影响的。

某些职业群体如家庭工人、家务佣工、按日计酬的工人，以及那些在社会保障制度中难以实施者如农业工人和自我雇佣者，他们往往最初未在覆盖范围内。但是近年来的趋势是为这些群体建立专门基金或将他们置于一般的保障制度中。某些国家的制度对生育子女或为在家养育子女暂时离职或未参加强制性项目的自我雇佣者，也规定了自愿保障的办法。有些工业化国家，虽然建立社会保障的时间较晚，但都越过了分别建立工业或农业保险基金阶段，而实行全国统一的社会保障制度。

大多数发展中国家经历了若干年，逐渐扩大其覆盖范围。在这些国家发展的初期阶段，由于其人口中的大部分仍然生活在以物易物占优势的、大家庭或部落经济的社会中，因而在这种情况下，正像工业化国家社会保障的初期阶段，主要保障对象是工薪劳动者，使他们不致因为失业而失去收入。

（二）覆盖范围的确定要考虑管理成本和管理难度

失业保险制度的建立与功能的扩展与社会需求和供给能力的情况密不可分，既应与经济发展水平、社会和劳动者对失业保险的需求相适应，也要与失业保险管理服务能力水平相适应。失业保险参保范围以适度为宜，而非越早普及或覆盖面越大越好。失业保险覆盖面的扩大不能搞人为地大跃进，不能为了扩面而扩面，尤其不能单纯为了扩大失业保险资金来源。

对于缴费型失业保险制度而言，把以实物或现金为主要收入形式的群体纳入参保范围是比较困难的。在发展中国家，农村富余劳动力和城镇灵活就业人员的收入形式大多没有实现电子化、信息化，因而较难核实其真实收入水平。对这类群体，在条件不成熟的情况下，不必急于将其扩进覆盖范围，或者允许其采取比较灵活的形式参保。

同样，灵活就业人员等群体收入不固定、就业时间不稳定，政府部门要判断这部分人群是否符合失业保险享受标准，以及进行妥善管理以避免道德风险的存在，都是比较困难的，而且成本较高。从成本-收益角度进行选择，将难以管理以及管理成本较高的部分人群排除出覆盖范围，是必要的。

西方国家通常是从私营企业工薪雇员开始，然后逐步扩大到其他群体。个体从业人员、农民、灵活就业人员往往较迟纳入制度体系或从未被纳入。从管理角度来看，也是有道理的。

（三）覆盖范围的确定要考虑不同群体职业特征和风险差异

在发展中国家，从职业化和市场化的角度看，可以将劳动者划分为三类群体，即市场经济部门的职业化群体、传统社会中从事自给自足生产的劳动者和处于二者之间的不稳定转移群体。失业保险主要覆盖职业化群体，因为这些群体已失去土地保障和传统的家庭或社区保障，其失业风险大，对失业保险的需求突出。其次，是由农村向城市、非农产业、市场经济领域转移的人群，这部分人群职业状态尚不稳定，对其失业保险覆盖制度的安排应该是弹性的、灵活的和自主选择的。对于传统的自给自足的农业社会的劳动者，没有必要强行把他们纳入失业保险的覆盖中来。我们注意到，在加拿大等国家，海员和渔民参加失业保险。但实际上，在这里渔民已经不是传统意义上的第一产业的自然经济形态里的劳动者，而是高度职业化的群体。

灵活就业人员是职业风险相对较大的群体，把这个群体纳入失业保险覆盖范围，对于保障其失业期间的生活和促进其就业具有重要意义。但在设计具体制度时，还要考虑到失业保险管理服务能力和灵活就业人员自身的愿望和要求。对于灵活就业人员和自雇人员，可以实行自愿性政策。

对于非职业化群体或就业方式不稳定的群体，应提供自愿性、选择性和一定灵活性的弹性制度安排。从本源意义上讲，失业保险是为了应对工人群体的失业风险、解决失业期间生活保障问题，因此，它与社会的生产力发展水平、工业化、市场化和职业化等因素密切相关。传统的农民等自给自足经济活动群体，以及其他非职业化人员的失业风险和生活困难，不应通过失业保险来解决，而应通过其他方式加以解决。

公务员属于低失业风险、高保障群体，从预防失业风险的角度来说，公务员等群体并无太大参加失业保险的必要。但从保障和增强劳动力市场的灵活性以及增进公平的角度看，将公务员和参公管理的事业单位劳动者纳入失业保险覆盖范围中来，也无不可（但要防止本应通过从公务员工资收入中扣缴的支出通过提高工资水平变相转嫁给财政负担）。公务员群体确实有与其他就业群体不一样的特点，在西方国家，公务员是否纳入覆盖范围，与各国自身制度、文化传统关系较大。

（四）失业保险覆盖范围要考虑其他制度安排

失业风险不能也不必完全依靠失业保险，失业保险制度尽可能地覆盖更多人群是我们的良好愿望，但根据国外一些国家的经验，如果跳出失业保险制度看失业风险，就会发现还有别的选择方案。特定群体的失业风险防范可以有不同的选择，失业保险以外还有其他的保障制度也能发挥保障生活和促进就业的作用，并非所有群体都需要通过失业保险来解决失业时的生活保障问题。我们注意到，一些福利国家，直接通过高水平的福利制度安排替代了失业保险的职能；一些发达国家则通过收入补偿等其他方式来解决暂时失业所面临的困难。通过完善最低生活保障制度、住房和医疗保障制度等，也能在一定程度上缓解失业对人们生活造成的冲击。

此外，失业保险制度与就业促进制度可以有机结合，就业专项基金和失业保险基金在保障生活和促进就业方面可以统筹使用。对于特定群体，如大学和其他各类学校毕业生、培训结业学员等，可以采取先享受权益后履行义务的方式来进入失业保险覆盖范围。在特殊时期（如金融危机、经济危机时期），可以加大财政对就业促进资金的投入来应对失业压力的增加。

（作者单位：人力资源社会保障部国际劳动保障研究所）endprint

除了主要受经济发展水平影响外，历史背景、文化传统和一个国家的社会保障制度模式的选择，也在很大程度上影响着失业保险制度覆盖人群的范围。如法国虽然不是市场经济和工业化最发达的国家，却受政治文化因素的影响，在全世界最早建立了失业保险制度。又如，一些殖民地落后国家受宗主国的影响，也早早地建立了失业保险制度。而香港、新加坡等国家、地区，受文化传统和社会保障制度模式选择等因素的影响，一直没有建立失业保险制度。朝鲜、古巴等国目前仍然实行计划经济体制，因而没有建立失业保险制度。可见，政治和经济体制因素对失业保险制度的建立和覆盖范围的扩展也是有重要影响的。

某些职业群体如家庭工人、家务佣工、按日计酬的工人，以及那些在社会保障制度中难以实施者如农业工人和自我雇佣者，他们往往最初未在覆盖范围内。但是近年来的趋势是为这些群体建立专门基金或将他们置于一般的保障制度中。某些国家的制度对生育子女或为在家养育子女暂时离职或未参加强制性项目的自我雇佣者，也规定了自愿保障的办法。有些工业化国家，虽然建立社会保障的时间较晚，但都越过了分别建立工业或农业保险基金阶段，而实行全国统一的社会保障制度。

大多数发展中国家经历了若干年，逐渐扩大其覆盖范围。在这些国家发展的初期阶段，由于其人口中的大部分仍然生活在以物易物占优势的、大家庭或部落经济的社会中，因而在这种情况下，正像工业化国家社会保障的初期阶段，主要保障对象是工薪劳动者，使他们不致因为失业而失去收入。

（二）覆盖范围的确定要考虑管理成本和管理难度

失业保险制度的建立与功能的扩展与社会需求和供给能力的情况密不可分，既应与经济发展水平、社会和劳动者对失业保险的需求相适应，也要与失业保险管理服务能力水平相适应。失业保险参保范围以适度为宜，而非越早普及或覆盖面越大越好。失业保险覆盖面的扩大不能搞人为地大跃进，不能为了扩面而扩面，尤其不能单纯为了扩大失业保险资金来源。

对于缴费型失业保险制度而言，把以实物或现金为主要收入形式的群体纳入参保范围是比较困难的。在发展中国家，农村富余劳动力和城镇灵活就业人员的收入形式大多没有实现电子化、信息化，因而较难核实其真实收入水平。对这类群体，在条件不成熟的情况下，不必急于将其扩进覆盖范围，或者允许其采取比较灵活的形式参保。

同样，灵活就业人员等群体收入不固定、就业时间不稳定，政府部门要判断这部分人群是否符合失业保险享受标准，以及进行妥善管理以避免道德风险的存在，都是比较困难的，而且成本较高。从成本-收益角度进行选择，将难以管理以及管理成本较高的部分人群排除出覆盖范围，是必要的。

西方国家通常是从私营企业工薪雇员开始，然后逐步扩大到其他群体。个体从业人员、农民、灵活就业人员往往较迟纳入制度体系或从未被纳入。从管理角度来看，也是有道理的。

（三）覆盖范围的确定要考虑不同群体职业特征和风险差异

在发展中国家，从职业化和市场化的角度看，可以将劳动者划分为三类群体，即市场经济部门的职业化群体、传统社会中从事自给自足生产的劳动者和处于二者之间的不稳定转移群体。失业保险主要覆盖职业化群体，因为这些群体已失去土地保障和传统的家庭或社区保障，其失业风险大，对失业保险的需求突出。其次，是由农村向城市、非农产业、市场经济领域转移的人群，这部分人群职业状态尚不稳定，对其失业保险覆盖制度的安排应该是弹性的、灵活的和自主选择的。对于传统的自给自足的农业社会的劳动者，没有必要强行把他们纳入失业保险的覆盖中来。我们注意到，在加拿大等国家，海员和渔民参加失业保险。但实际上，在这里渔民已经不是传统意义上的第一产业的自然经济形态里的劳动者，而是高度职业化的群体。

灵活就业人员是职业风险相对较大的群体，把这个群体纳入失业保险覆盖范围，对于保障其失业期间的生活和促进其就业具有重要意义。但在设计具体制度时，还要考虑到失业保险管理服务能力和灵活就业人员自身的愿望和要求。对于灵活就业人员和自雇人员，可以实行自愿性政策。

对于非职业化群体或就业方式不稳定的群体，应提供自愿性、选择性和一定灵活性的弹性制度安排。从本源意义上讲，失业保险是为了应对工人群体的失业风险、解决失业期间生活保障问题，因此，它与社会的生产力发展水平、工业化、市场化和职业化等因素密切相关。传统的农民等自给自足经济活动群体，以及其他非职业化人员的失业风险和生活困难，不应通过失业保险来解决，而应通过其他方式加以解决。

公务员属于低失业风险、高保障群体，从预防失业风险的角度来说，公务员等群体并无太大参加失业保险的必要。但从保障和增强劳动力市场的灵活性以及增进公平的角度看，将公务员和参公管理的事业单位劳动者纳入失业保险覆盖范围中来，也无不可（但要防止本应通过从公务员工资收入中扣缴的支出通过提高工资水平变相转嫁给财政负担）。公务员群体确实有与其他就业群体不一样的特点，在西方国家，公务员是否纳入覆盖范围，与各国自身制度、文化传统关系较大。

（四）失业保险覆盖范围要考虑其他制度安排

失业风险不能也不必完全依靠失业保险，失业保险制度尽可能地覆盖更多人群是我们的良好愿望，但根据国外一些国家的经验，如果跳出失业保险制度看失业风险，就会发现还有别的选择方案。特定群体的失业风险防范可以有不同的选择，失业保险以外还有其他的保障制度也能发挥保障生活和促进就业的作用，并非所有群体都需要通过失业保险来解决失业时的生活保障问题。我们注意到，一些福利国家，直接通过高水平的福利制度安排替代了失业保险的职能；一些发达国家则通过收入补偿等其他方式来解决暂时失业所面临的困难。通过完善最低生活保障制度、住房和医疗保障制度等，也能在一定程度上缓解失业对人们生活造成的冲击。

此外，失业保险制度与就业促进制度可以有机结合，就业专项基金和失业保险基金在保障生活和促进就业方面可以统筹使用。对于特定群体，如大学和其他各类学校毕业生、培训结业学员等，可以采取先享受权益后履行义务的方式来进入失业保险覆盖范围。在特殊时期（如金融危机、经济危机时期），可以加大财政对就业促进资金的投入来应对失业压力的增加。

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