在新定位中破解延安发展的难题

刘学敏++宋敏

进入新世纪以来，单纯依靠自身发展已经受到多方面的制约。许多相邻地区根据经济发展的相似性和比较优势，开始联合起来协同发展。为此，区域联合规划成为一个潮流。目前，已经有十几个区域联合发展规划，在延安周边就有《关中-天水经济区发展规划》（2009）和《呼包银榆经济区发展规划》（2012）。然而，这些规划都与延安发展无缘。在这个背景下，《陕甘宁革命老区振兴规划》（2012）出台。该规划虽然也使延安进入区域协同发展的洪流中，但明显是组建了一个“穷人俱乐部”，具有“抱团取暖”的性质。

那么，延安发展面临的问题是什么，如何确定延安在区域发展格局中的角色定位，这是延安未来发展无法绕过也无法回避的问题。延安在历史上为中国革命、新时期为中国建设作出过重大贡献和巨大牺牲。延安未来的发展和战略定位，为全国所瞩目，也为党中央和国务院高度关切。

一.延安发展需要破解的难题

1.地理区位和地貌条件制约发展

延安地处陕北黄土高原丘陵沟壑区，北连榆林，南接关中的咸阳、铜川、渭南三市，东隔黄河与山西临汾、吕梁相望，西依子午岭与甘肃庆阳为邻。全市西北高东南低，平均海拔1200米左右，北部以黄土梁、沟壑为主，占总面积的72%；南部以黄土塬、沟壑为主，占总面积的19%；全区石质山地占总面积的9%。西部子午岭南北走向，构成洛河与泾河的分水岭，是高出黄土高原的基岩山地之一；南部黄龙山和劳山统称梁山山脉。

延安的地理位置不沿边、不沿江、不靠海，“塬、墚、峁、沟、坪”组成了延安地貌的基本单元，其地理区位和地貌条件对经济的发展很不利。同时，交通条件也严重制约着区域经济发展。独特的地理区位和滞后的交通条件使延安无缘于“关天经济区”和“呼包鄂榆经济圈”。

2.结构性矛盾突出

延安产业结构呈现出“一产基础薄弱，二产高速增长，三产发展缓慢”的态势。农业基础薄弱，对二三产业的支撑作用不大；二产中能源产业一枝独秀，但受宏观经济走势和市场波动大，且石油资源储量有限，约束趋紧，增长乏力；三产虽然取得一定发展，但水平较低。资料显示，2012 年全市实现生产总值1271.02 亿元，比上年增长10.5%。其中，一产实现增加值97.06 亿元，增长6.1%，对经济增长贡献率为7.6%；二产934.85 亿元，增长10.3%，对经济增长贡献率为73.6%；三产239.11 亿元，增长12.7%，对经济增长贡献率为18.8 %。近年来，三产始终未能突破20%。在这种产业架构下，未能实现产业分工深化、产业广域化发展和产业链条延长，反而在能源产业的强势“挤出”下，非能源类产业整体陷入困境；同时，能源化工产业本身也处于粗放状态，原料或初级产品输出比重高达70%以上。由于产业结构畸形、技术层次较低、经济发展缺乏多元产业支撑，致使整个经济受到能源市场变化所左右。

3.区域发展不平衡

受资源禀赋差异因素的影响，延安各县区经济发展也极不平衡，居民收入差距呈扩大趋势。一是县区收入差距扩大。2012年延安市13个县区中，农民人均纯收入最高是洛川县9278元，最低的是延川县5815元。前者高出后者3463元，是后者的1.6倍，与2008同期差距1498.43元相比，最高收入县区与最低收入县区的差距扩大了1964.57元。二是城乡收入差距扩大。2012年城镇居民人均可支配收入为24748元，农民人均纯收入为7655元，前者高出后者17093元，是后者的3.23倍，与2008年同期差距（2008年差距为6075元）相比，差距扩大了11018元。

4.经济发展与生态环境保护不协调

生态环境承载力是资源开发不可逾越的红线，延安面临着生态保护与资源利用之间的矛盾。油气资源开发利用虽然带动了地方经济增长，但同时也带来了前所未有的环境压力。譬如，延安黄陵一号煤矿大面积的采空区，造成了周围几个自然村房屋塌陷，饮用水严重污染。又如，延安采油井场多达25871个，分布于延河、洛河、秀延河和仕望河等流域，造成严重环境污染。在资源开发中，矿区山体崩塌、地表塌陷下沉、水源泄漏、水体污染等灾害日渐加剧，特别是因开矿而导致水系破坏、径流断绝、地表下陷、荒漠化加重问题最为突出。在水资源方面，人均占有水资源量612立方米，仅为全国的1/3，全省的1/2，远低于国际公认的人均1000立方米的最低需水线，同时，还面临着水位下降、地表水日趋减少与用水量不断增加的双重压力。油气开采所形成的地窟需要用水来填充，而延安本身是水资源比较匮乏的地区。据调查统计，采1吨油平均要用3吨水。延安市2013年产原油1685万吨，大约需要5055万吨水，这进一步加剧了水资源短缺。油气资源开发造成的问题虽已引起高度重视，也采取了积极的措施进行治理，但治理的程度和速度远远赶不上破坏的程度和速度。

5.地方政府财权与事权不匹配

1994年分税制改革的指导思想就是合理分权，使各级政府的事权与财权相匹配，以充分调动中央和地方的积极性。特别是像延安这样地处西部、经济基础比较薄弱的革命老区和资源型地区，理应得到国家的倾斜支持。但现实是全市财政收入中上划中省收入的比重和绝对量却越来越大，地方财政收入所占比重逐年下降，由2002年的49.4%下降到2012年的31.3%，而上划中省收入的比重却由2002年的50.6%上升到2012年的68.7%，上划中省收入的绝对量由2002年的14.1亿元上升到2012年的305.1亿元。财政收入的大部分被中省拿走，而资源型地区耗资巨大的环境治理原则上是“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”，但因该规定太原则，缺乏可操作性，实践中往往被悬空，最终只能由地方政府买单。据测算，每采1吨煤会破坏地表水2.84吨，破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源8吨，破坏生态资源的总价值达66.1元。依此计算，2013年全市生产原煤4114万吨，仅采煤的环境代价就高达27.15亿元。环境治理经费悬空，由资源开发所引发的环境问题日趋严重。

二.“丝绸之路经济带”建设为延安发展提供了新契机

为了破解延安发展遇到的难题，需要从国家发展战略的高度，从更开阔的视野来审视延安的发展。从国家层面上看，“丝绸之路经济带”对延安未来发展提供了良好的契机。

当今世界，全球政治经济格局出现新变化，发达经济体的经济陷入低迷，新兴经济体的实力逐渐上升，全球经济产业链已逐步形成了美欧→亚太→中国东部→中国西部→中亚地区的梯次转移趋势。位于亚欧大陆中心地带的“丝绸之路经济带”沿线国家，既是远离世界经济重心的中间地带，又是连接当今世界最有活力的亚太经济圈和发达经济体最多的欧洲经济圈的天然陆路通道。其核心区域大体包括“上海合作组织”6个成员国和5个观察员国，以及部分欧盟国家，市场规模和发展潜力巨大。其东边倚重活力四射的亚太经济圈，西边联系发达的欧盟经济圈，被认为是“世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊”。习近平总书记提出了共建“丝绸之路经济带”的战略构想，体现了新一届中央领导的外交理念，以及加快推进向西开放战略的决心和坚定意志，将中国西部大开发与整个“丝绸之路经济带”的建设紧密地联系在一起，凸显了国家对西部大开发的战略升级期望，这为延安的经济社会快速发展带来了难得的历史机遇。

在“丝绸之路经济带”中的战略定位是延安带有全局性、方向性、前瞻性的战略问题。

首先要高端定位。“丝绸之路经济带”建设属于国家战略层面，只有从这个高度谋划延安的发展，才具有前瞻性，才能更好地把握延安未来走向，为今后的全面开发建设提供科学指导。“丝绸之路经济带”的建设，关系到关中-天水经济区和西安国际化大都市的建设发展，这既是西安的机遇，也为延安的发展带来了非常难得的历史机遇。延安要利用自己的优势，当好“丝绸之路经济带”的重要支点，以高端起点起步，有效带动全市的建设开发。

其次，要充分发挥延安的比较优势。延安发展能否上升为国家战略，能否在全国经济区域格局中占有重要的一席之地，关键要根据自身的比较优势，积极发展区域特色优势产业，形成区域特色优势经济体系，实现自身比较优势的升级。同时，延安的发展定位必须符合国家主体战略，必须要研究延安对整个国家宏观发展战略的完善能起到什么作用，对国家发展有什么战略意义，进一步明确在哪些方面能够得到国家支持，并通过发挥区域比较优势，将其转化为延安的发展能量，从而制定切实可行的发展战略。

再次，要遵循产业互补原则。“丝绸之路经济带”内的分工协作源于产业互补。就工业而言，中亚各国当前正面临着产业结构及工业结构的升级，大力实施进口替代战略，这就需要进口生产线及零部件，引进科技成果和人才，新疆和甘肃等内陆省区的优势产业主要处于采掘业、轻工纺织、资源加工工业的中低端层次。这将给西安及周边地区包括延安发展高端装备及战略性新兴产业提供广阔市场。在产业的互补性上，充分发挥延安产业的竞争比较优势，做大做强能源、农业、旅游等，在互利共赢合作中占领价值链高端区域。

第四，坚持科技创新、政策创新、机制创新、管理创新，在创新中提升内生活力；实行先行先试，以试带创、以试带改，在宽松的政策环境中提炼新经验，创造新办法；在标杆的示范中，不断扩展改革创新成果。重在提升现实优势、破解面临难题，使发展与改革、稳定相协调，经济变革与体制创新相衔接，发展举措与财力保障相辅助，从而使创新真正成为一种遵循客观规律的科学行为。

第五，正确处理资源开发利用中涉及的各种利益关系。着重解决好资源开发利益、经济发展利益、城乡及区域间利益、不同性质（所有制）及归属（中省地）企业之间承担责任合理等方面的政策问题。坚持资源开发成果共享原则，承认差异、兼顾公平，扶助和支持弱势方面、管控和节制强势方面，加大中省企业对地区发展的贡献责任，促进利益关系协调和共同富裕。

最后，要全方位开放。一是从空间地域上，延安的开放不应该拘泥于“北上”，即向北融入到“呼包鄂银榆经济圈”中；或者“南下”，即融入“关中-天水经济区”中，也不能完全靠与陕甘宁革命老区等经济发展程度相近的区域“抱团取暖”，而应该是全面开放，形成一种“东西南北”全面开放的格局。二是在产业发展上，要按照“非禁即入”和“非禁即准”的原则，全面放开各个行业和领域，实行统一的市场准入制度，进一步盘活民间资本，形成开放竞争的发展格局。

三.在新定位中寻求破解延安发展难题的思路和途径

实现延安的可持续发展，需要将资源优势转化为资源利益优势。延安的优势在于资源，但其矛盾也源于资源。延安具有资源优势，但是这种优势更多地表现为资源分布客观存在的优势，还没有表现为资源利益的优势。资源利益分配制度的主观性更需要合理的利益统筹机制来协调因财税制度不公正引发的各种社会问题。

因此，延安的科学发展是在合理的资源利益统筹机制作用下对资源的有效开发，从而在根本上减少由于制度不公正所产生的资源利益分配问题，以及由此产生的社会矛盾。通过重构资源富集区能源收益分配机制，将资源的客观存在性与资源利益的主观分配性有机统一起来，从而建立有效的资源开发与利益分配机制，以此来破解延安发展面临的难题。

基于此，建议延安在“丝绸之路经济带”建设中的定位应该是：“北上”——联合榆林，争取在国家层面上，借财税体制改革的东风，建立“陕北能源税费综合改革配套试验区”；“南下”——充分发挥历史文化优势和能源资源优势，南依西安，成为“丝绸之路经济带”建设的新引擎。

1.北联榆林：构建“陕北能源税费综合改革配套试验区”

延安、榆林两市，山水相连，地界相邻，风俗一体，同脉同缘，经济、资源各具优势，特别是随着基础设施的进一步提升和改善，经济实力明显增长，成为陕西经济最具活力的区域。同时，延安、榆林两市也面临着一些相同的矛盾和问题，譬如税收与税源的背离、产业结构不合理、资源利用效率低下、新兴主导产业培育缓慢、生态环境破坏严重等，迫切需要携手来解决。

构建“陕北能源税费综合改革配套试验区”无疑为此提供了一个可行思路和解决问题的有效途径。十八大明确提出“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”十八届三中全会也释放出财税体制改革的攻坚信号，直面财权事权不匹配的问题，提出“明确事权、改革税制，建立事权和支出责任相适应的制度”。习近平总书记明确指出，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。目的是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方双方的积极性。

可以认为，由于国家财税政策改革不够彻底导致能源富集区资源收益分配的严重不公，进而使得当地政府享有的财权与承担的事权不相匹配，当地正面临着税收和资源的双重流失。随着矿产资源的开发殆尽，如果这一矛盾得不到彻底解决，其发展的差距必然再一次拉大。

因此，建议通过建设“陕北能源税费综合改革配套试验区”，进行能源税费制度改革的探索，按照财权与事权相匹配的原则，将能源税费的征收办法和分配比例向有利于能源富集区的方向调整，提高当地政府在资源收益分配中所占的比重，避免资源税收过多集中于中央和省级财政的问题，切实把延安资源优势转化为财政优势；同时，考虑到生态补偿、环境治理和城乡统筹等任务需要完成，延安作为资源输出地必须承担环境污染造成的重大损失和生态补偿的大量支出，也需要逐步完善财税体制和各项政策，为延安可持续发展提供充足的财力支持。

2.南依西安：成为“丝绸之路经济带”发展的新引擎

“丝绸之路经济带”是我国北方横贯东、中、西三部分的最重要的经济带。与长江经济带的建设模式不同， 长江经济带要依靠龙头（以上海为核心的长三角）带动，“丝绸之路经济带”则要靠心脏推动。西安是“丝绸之路经济带”（中国段）最大的中心城市，关中是经济带上最发达的区域，以关中为依托的西安在区位、科教、产业、口岸、历史文化等方面都具有较强的优势，完全可以成为“丝绸之路经济带”的心脏。

西安是联通东西、辐射南北的重要枢纽，多条运输大通道在此交会，交通区位优势十分明显，是西部地区乃至全国重要的人流与物流的集散和中转枢纽。目前，西安咸阳国际机场客运量位居全国第八，铁路客流量全国第二，货物量第三。西安是科教大市，有3000多家科研单位，63所高等院校，有40多万名专业科技人员，作为西部最具科教实力的城市，与中亚国家有着广泛的文化交流，这为“丝绸之路经济带”建设提供了充足的人力和科技支撑。从产业上来说，西安的五大主导产业（高新技术产业、装备制造业、旅游业、现代服务业、文化产业）与“丝绸之路经济带”沿线城市丰富的能源资源、生态产业有着较强的互补性，在产业互融发展方面大有可为。西安虽然不沿边、不靠海，但有全国最大的内陆港，还有两个功能齐全的综合保税区和1个出口加工区，能够提供便捷的口岸物流服务。其中，西安国际港务区作为西北第一个拥有综合保税区的现代服务业新城和陕西省开放型经济发展的战略平台，目前已经具备了自由贸易区的雏形。西安重要的国际地位和世界影响力，是“丝绸之路经济带”之外任何一个城市所不可比拟的，必将成为联通欧亚、承东启西的丝绸之路经济带第一枢纽，也会对周边地市形成较大的辐射力。

因此，延安的战略定位不能绕开西安。作为“丝绸之路经济带”上具有能源优势的地区，延安已探明石油储量13.8亿吨，天然气预测储量2000亿立方米以上，煤炭储量115亿吨，是国家能源重要的战略接续区，是国家级能源供应基地。如能在延安建成以油品为主的清洁燃油生产基地，以满足国内对燃油的市场需求，并紧紧围绕油煤气盐开发和能源化工产业发展，大力培育装备制造业和油气田配套服务业，带动相关产业发展，也将成为西安未来发展的动力支撑，成为“丝绸之路经济带”上的重要一环。

（作者简介：刘学敏，教授，北京师范大学资源学院党委书记，北京师范大学资源经济与政策研究中心主任；宋敏，博士后、副教授）