草原生态保护补助奖励机制典型牧户调查报告

内蒙古自治区草原监督管理局

草原生态保护补助奖励机制典型牧户调查报告

内蒙古自治区草原监督管理局

2013年是落实国家草原生态保护补助奖励机制的第三年，为了及时掌握实施补奖机制区域内牧民的生产生活情况，调查组以牧户基础设施、收入支出、养畜状况、生产经营方式等基本情况开展调查，分析评价实施补奖政策对民生产生的影响，同时针对存在的问题，提出了建议。

草原；补奖；牧户；调查；报告

2013年是落实国家草原生态保护补助奖励机制的第三年，补奖区内草原生态恢复速度明显加快，牧民生产生活情况有了新的变化。为进一步推进草原生态保护补助奖励机制各项政策，实现“四保一完善”的总体目标，及时掌握实施补奖机制区域内牧民的生产生活情况，分析评价补奖政策对民生民计所产生的影响，去年7～8月份，在开展牧草长势和最高生产力监测的同时，开展了典型牧户抽样调查工作。为使调查结果有可比性，选择牧户与上年基本相同，对436户进行跟踪调查，调查范围涉及58个旗县，218个苏木，321个嘎查，1602人。调查内容包括牧户基础设施、收入支出、养畜状况、生产经营方式等基本情况，分析评价实施补奖政策对民生产生的影响，同时针对存在的问题，提出了建议。

1 补奖机制对牧民生产生活水平的影响

1.1牧户基础设施情况

1.1.1 牧户房屋及棚圈

调查数据显示,草畜平衡区平均每户住宅面积89.90m2，与上年持平；禁牧区平均每户住宅面积99.81m2，比上年增加了6.32m2。草畜平衡区平均每户棚圈面积240.90m2，与上年无变化，禁牧区平均每户205.59m2，比上年增加了7.24m2。

从牧民住房面积看,草畜平衡区与禁牧区住房面积分布规律相似，其中：户均住房面积在70m2以下的占24.23%，与上年持平;在70～89m2的占26.34%，比上年减少了3.98个百分点;在90～119m2的占26.55%，比上年增加了3.00个百分点;大于120m2的占22.88%，比上年增加了0.95个百分点。

从牧户棚圈面积看，草畜平衡区与禁牧区棚圈面积比例均与上年没有明显变化。其中，草畜平衡区与禁牧区没有棚圈的牧户分别占6.78%、10.34%；棚圈面积小于200m2的分别占52.54%、59.48%；棚圈面积在200～600m2的分别占35.59%、25.57%；棚圈面积大于600m2的分别占5.08%、5.60%。(见表1)

表1 牧户基础设施情况 单位：m2

注：“-”为减少，“+”为增加。

1.1.2 生活、生产机械化情况

调查结果显示，草畜平衡区没有四轮交通工具的牧户占18.88%，比上年减少了3.34个百分点；有1台的牧户占45.45%，比上年减少了10.11个百分点；有2台及以上的牧户占35.66%，比上年增加了13.44个百分点。

禁牧区没有四轮交通工具的牧户占22.59%，比上年减少了6.43个百分点；有1台的牧户占41.42%，比上年减少了9.88个百分点；有2台及以上的牧户占35.98%，比上年增加了16.29个百分点(见图1)

草畜平衡区没有生产性机械的牧户占47.55%，比上年减少了0.31个百分点；有1台的牧户占23.08%，比上年减少了9.40个百分点；有2台及以上的牧户占29.37%，比上年增加了9.71个百分点。

禁牧区没有生产性机械的牧户占55.65%，比上年减少了7.04个百分点；有1台的牧户占16.32%，比上年减少了11.14个百分点；有2台及以上的牧户占28.03%，比上年增加了18.19个百分点。(见图2)

草畜平衡区与禁牧区四轮交通工具及生产性机械数量调查均表现为：有0台及1台的牧户数量不同程度减少，而有2台的牧户数量增加，说明牧民生产生活机械化程度较上年有所提高。

图1 四轮交通工具数量对比图

图2 生产性机械数量对比图

1.2牧户载畜量情况

根据被调查牧户草场、人工草地和饲料地面积及生产力计算，草畜平衡区理论载畜量是394.75羊单位，而实际载畜量为408.57羊单位，超载率为3.5%；禁牧区合理饲养量是241.36羊单位，实际饲养量258.79羊单位，超载率7.22%。(见表2)

表2 牧户平均草场面积及载畜量 单位：亩、羊单位

注：理论载畜量使用2010年草原普查中平年数据计算

1.3牧民经济情况

1.3.1 牧民人均收入与支出

2013年，草畜平衡区牧民人均总支出29765.16元，较上年增加4287.19元；人均总收入39270.74元，较上年增加4688.82元；人均纯收入9505.58元，较上年增加401.64元。人均总收入中政策性收入4194.81元，较上年增加524.82元，其中，草畜平衡奖励占政策性收入的65.74%，其他为34.26%。

禁牧区人均总支出21512.57元，较上年增加3676.17元；人均总收入30419.39元，较上年增加4098.65元；人均纯收入8906.82元，较上年增加422.48元。人均总收入中政策性收入4835.46元，较上年增加421.08元，其中，禁牧补助占政策性收入的77.98%，其他为22.02%。(见表3)

表3 牧民人均收支情况表 单位：元

1.3.2 牧民支出结构

在草畜平衡区及禁牧区，被调查牧民的支出结构相似，其中，生活费用所占比重最大，为总支出的37%，较上年提高了2个百分点。

草畜平衡区与禁牧区购买饲料费用分别占总支出15%、14%，与上年基本持平；草畜平衡区购买牲畜费用占总支出14%，较上年提高了2个百分点，禁牧区8%，较上年降低了2个百分点。(见图3、图4)

图3 草畜平衡区牧户支出结构图

图4 禁牧区牧户支出结构图

1.3.3 牧民收入结构

调查结果显示，牧民收入以卖畜产品为主，草畜平衡区高于禁牧区，所占比重分别为70%、51%，较上年略有下降，分别降低了1、3个百分点。政府补贴仍为牧民第二大收入来源，草畜平衡区占12%，禁牧区占18%，均比上年提高了1个百分点。卖农产品占总收入比重与上年相比变化较大，草畜平衡区为6%，降低了2个百分点；禁牧区为17%，提高了8个百分点；草畜平衡区中经营性收入及工资性收入比例较上年均有所增加，分别提高了4、2个百分点；禁牧区中经营性收入比重较上年增加了1个百分点，工资性收入比重没有变化。(见图5、图6)

图5 草畜平衡区牧户收入结构图

图6 禁牧区牧户收入结构图

2 落实补奖政策对畜牧业生产经营方式转变的影响

草原生态补奖机制实施以来，在牧区推进生态移民、加强小城镇建设等相关措施的作用下，促进了草原畜牧业经营模式由传统的数量扩张型向畜牧业现代化的方向演进，出现了许多较好的畜牧业生产经营模式。牧民主动调节畜群结构渐趋合理，基础母畜比例增大，羔羊当年出栏比例大幅提高。

进入新世纪，随着草原生态保护建设系列工程的实施，全区普遍推行草畜平衡和禁牧休牧轮牧制度，草原畜牧业开始从单纯追求牲畜数量和经济效益，向注重经济、生态、社会效益相结合的方向发展，相应形成了一些相对集约的经营模式。比较典型的有：一是以专业合作社为平台的经营模式。由能人牵头，牧户在自愿互利的基础上参与组建合作社，实行牲畜、草场股份合作制经营；二是大户经营模式。以草场流转、分流牧业人口、促进资源合理配置；三是联户经营模式。若干养殖户自愿组合，草场统一使用，分群协作，节约成本；四是生态家庭牧场模式。以一户或几户为单位经营，以建设标准化棚舍、青贮窖池、深水井等畜牧业基础设施为手段，以围封轮牧、恢复草牧场植被、提高产草量为前提，实施建设养畜。这些模式并不完全是相互递进和替代的关系，是相互交叉和融合的，但又有相对的独立性。虽然有了这样一些先进经营模式的雏形，但就牧区总体而言，仍然是以一家一户的小规模散养为主，根据典型调查推算，散养户约占牧户80%左右，牲畜约占60%-70%；参与相对集约经营的牧户约占20%左右，经营牲畜约占30%-40%。

通过典型牧户调查，结合全区草原畜牧业经营方式发展现状，我们认为：完善经营模式首先要基本思路清晰。畜牧业的现代化要求畜牧业的发展要规模化、机械化、集约化、产业化和市场化，其中首要的条件是规模化。可是现实却是牧区草场经营一家一户，极度分散，这和现代畜牧业是不兼容的，只适于小生产，而小生产又不能有效降低生产成本、提高效益。三中全会出台了关于促进土地流转的新政策，《决定》提出“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能……允许农民以土地承包经营权入股参与产业化经营”。要想使草原畜牧业达到规模化的要求，就必须用活这项政策，这等于是盘活了农牧民手中的土地资产，在尊重农牧民意愿的前提下，促成规模化的逐步形成。继承吸收现行经营模式的合理内核，不断充实、完善和创新。以牧区基本经济制度为基础，以畜牧业科技为动力，以加强草原生态保护建设为重点，以增加牧民收入为目标，维护团结稳定大局，提升完善实现草原生态改善、牧业持续发展、牧民收入稳定增长等多重目标的草原畜牧业经营模式。其次是确立原则。一要考虑人、草、畜的协调性，坚持发展的可持续性。二要坚持生态保护和牧民增收双赢。确立生态优先的发展定位，同时要重视牧民的现实利益，促进牧民增加收入；三要因地制宜、分类指导。我区牧区基础资源差异很大，只有立足各地实际，分类选择经营模式，才能促进草原畜牧业科学发展；四要主动适应社会和市场环境。再是明确发展方向。草原畜牧业的主要经营模式，应该是以劳动力相对密集、又有适度规模的现代家庭牧场和联户家庭牧场为主，同时发展其他合作经济组织的模式。区分不同的草原类型，通过加大品种改良和基础设施建设，结合草原生态补奖机制的实施，在以草甸草原、典型草原为主的中东部地区和其他草场资源状况较好，牧户居住相对分散的区域，鼓励扶持以草定畜、发展具备一定规模的现代家庭牧场、联户家庭牧场，适当发展标准化规模养殖社区(场)以及其他具备较大生产规模的经济合作组织；在西部水源好的区域，通过禁牧、休牧，建设节水灌溉饲草料基地、人工草场以及其他基础设施，发展规模化养殖社区(场)、联户家庭牧场以及专业合作社等合作经济模式。在草场退化严重区域实施禁牧，实行生态移民模式，恢复草原植被，重点创造生态效益，也可适当选择名牌草原畜产品开发模式。

经过调查分析，下列经营模式宜大力引导和完善：

生态移民模式。生态移民是一种适合于荒漠、草原化荒漠或荒漠草原地区当前或近期的发展模式，具有过渡性的特点。对那些生态环境极其恶劣、不适宜牧民生存的牧区，可采用整体搬迁的生态移民模式，将牧户全部搬迁到生态条件较好的地区从事舍饲畜牧业或移居到城镇从事其他产业。对环境条件较好但人口“超载”的地区，通过转移多余人口，使人口容量保持在环境承载力范围内，未转移的人口可留在当地继续从事生态畜牧业。这种模式最突出的优势是享受政策优惠多、对草原有极大的保护作用。

现代家庭牧场模式。以家庭为经营单位，以围栏封育，草场改良及人工种草为主要方式，以恢复草场植被为重要前提，以草畜平衡为基础，以舍饲半舍饲养畜的形式把畜牧业的各项技术组织配套，确定科学合理的畜种和规模，实施科学养畜和建设养畜。是家庭生产经营和生态建设有机结合的草原畜牧业发展新型模式。家庭牧场与规模化牧场相比较，具有饲养成本、劳动力成本、内部组织成本、沟通协调成本低，内部环节少、运行费用少等优势。经营相对灵活，适应市场波动能力强，能与大规模的养殖相互取长补短。

联户家庭牧场模式。由牧户自愿联合经营，通过联户的方式，扩大草场规模，降低投入和经营成本，在严格实施草畜平衡的前提下，将草场分为两季牧场进行轮牧，冬季实行补饲。采用先进设备和现代化信息，最终走生态化、产业化的路子。联户经营使的草地规模扩大，科学利用草场的潜在效益也扩大。有了能人带头管理的环境，共享能人智慧，形成一定的生产规模，劳动力可分工协作，生产率较高。

合作经济组织模式。一类是为适应社会化大市场的需要，牧户自愿以草场或牲畜入股，组织成立畜牧业专业合作社，实行股份合作。这类合作社依法登记，具有较规范的法人治理结构，实行企业化管理，统一经营，统一对外开拓市场，内部成员实行按股分红。另一类是把分散的养殖户组织集中到一个区域内，建设有一定规模的饲养场(所)，或者联合建立生态牧场，实行自主经营、民主管理，在一定范围内共担风险，共享收益。合作经济组织规模较大，融资相对便利，规模效应较好，抵御市场风险较强。可以贫富结对、以富带贫为组合形式，走共同富裕之路。

产业化经营模式。我区羊绒、乳业已形成了大企业带动的模式，肉产业也有部分雏形。产业化经营模式以市场为导向，以骨干企业为龙头，以千家万户适度规模养殖为基础，以“利益共享，风险共担”为原则，对一个区域畜牧业实行区域化布局、专业化生产、企业化管理，实现贸工牧一体化、产加销、牧科教紧密结合的一条龙生产经营体制。根据实际情况，产业化组织模式可分为龙头企业带动型、中介组织带动型、主导产业带动型等。不同的畜牧业发展阶段应采取不同的产业化经营组织模式，并注意由初级向高级推进。产业化经营的比较优势在于，有利于解决小生产和大市场间的矛盾，有利于促进生产的适度规模和提高集约化水平，有利于生产要素的合理流动。

3 牧民对实施草原生态补奖机制的看法

实行草原禁牧和草畜平衡管理，是国家保护草原生态环境、促进草原合理利用的重要制度和措施。大多数牧民支持开展禁牧和草畜平衡工作，认为有利于草原生态恢复和草原畜牧业持续发展。有些牧民认为，政策实施前三年由于减畜和出栏力度加大，收入会增加，但三年后由于饲养牲畜数量减少而导致收入下降。多数牧民建议国家加大饲草料基地和牲畜棚圈等建设的支持力度，帮助发展舍饲圈养、转变生产方式，适当提高补奖标准。

不同区域、特点对实施草原生态补奖政策的反响不同。一是人口相对较少、户均草场面积较大且草原生产力较高的牧区，由于人口较少、户均草场面积较大，得到的补贴较多，牧民在短期内能迅速且稳定的提高收入。牧民得到了看得见的实惠，对补奖政策非常拥护，称赞党的政策好；二是人口较少、人均草场面积大，但草原生产力低的牧区，这里十年九旱，草场退化严重，买饲草料养畜成本很高，牧民收入稳定增长困难大，实施草原生态保护补奖政策后，牧民拿到的补贴较高，基本生活得到了保障，心里踏实多了。三是人口众多、户均草场少的半农半牧区，这一区域由于人口众多、户均草场面积小，长期禁牧，养畜以舍饲圈养为主，光靠养畜很难维持生计。草原生态补奖政策的实施为这一区域的农牧民转变生产生活方式提供了新的发展机遇。草场面积虽小，但国家给予一定的禁牧等补贴，可以走以农养牧、富余劳动力出去打工等多种经营的路子，农牧民这样讲：“国家对我们农牧民越来越关心了”。

4 存在问题及建议

我区贯彻落实国家草原生态保护补奖机制工作取得了较好的成绩，草原生态恢复速度明显加快，但仍然非常脆弱，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，牧区基础设施建设和社会事业发展欠账较多的现实在短时间内还难以改变，主要表现在以下几个方面：

4.1畜牧业生产基础设施建设投入乏力

补奖政策实施后，实施分期减畜制度，因此，通过增加天然草原牲畜饲养量实现增收已不可能，引导和扶持牧民建设养畜、科技养畜已经成为当务之急。调查数据显示：牧民基础设施建设仍不完善，还有相当一部分牧民房屋狭小，棚圈面积不足，机械化程度低，特别是禁牧区，条件较草畜平衡区更加艰苦，牧民生产生活条件有待进一步改善。建议国家在加强畜牧业基础设施建设和提高畜牧业发展质量上给予政策扶持，尽快制定配套政策，增加棚圈、青贮窖、饲草料地、畜种改良和畜牧业机械等基础设施建设补贴内容，引导牧民尽快转变畜牧业发展方式，实现平稳过渡，切实解决好他们的生产生活问题。

4.2组织化程度低生产经营粗放

目前，我区近6成牛奶、羊肉以及7成的牛肉来自分散饲养。一家一户粗放式的经营，疫病防治难，饲养周期长，草场资源浪费严重，草原生态系统超负荷运行。组织化程度低，形不成服务市场，社会化服务基本处于空白状态。牧民不能按现代的标准进行草原建设，导致饲养规模大起大落，削弱了应变能力，无法有效抵御市场和自然风险，牲畜出栏与市场要求脱节，畜牧业龙头企业也难发展。

4.3补贴标准偏低

当前，牧民收入的主要来源仍为卖畜产品，且超载过牧现象依然存在，继续减畜将导致牧民收入大大减少。并且，由于物价不断上涨等客观因素的存在，使生产和生活成本不断提高，就目前的补贴标准而言，很难满足广大牧民特别是禁牧区牧民的持续稳定增收的要求。建议国家适当提高补奖政策补贴标准，将禁牧补助标准从6元/亩提高到10元/亩，草畜平衡奖励标准从1.5元/亩提高到3元/亩，而且应形成逐年提高的动态补助机制，以保障牧民的收入水平不降低并有所提高。

4.4加大科技支撑力度，提高科技含量

补奖政策实施后，牧户的畜牧业生产方式由传统放牧开始向舍饲或半舍饲方式转变，牧户对生产技术的需求也日益增加。这主要是因为大多数牧户不懂得科学喂养技术，缺少舍饲圈养的经验，缺乏种植优质牧草的技术。因此，配合补奖政策的实施，就要加大政策的科技支撑力度，提高科技含量。建议加强牧户舍饲、半舍饲饲养技术的培训，促使牧户尽快适应舍饲和半舍饲等集约型饲养方式，促进牧户生产经营方式的转变。由于畜群分散，成本高、难度大，一些成熟的畜牧业科技无法全方位推广应用，优良畜种比重不高，主要牲畜品种个体产出水平低。基层畜牧业技术推广体系薄弱,科技水平低已成为畜牧业经营模式运行中最薄弱的环节之一。

4.5牧民草原管护员工资偏低

实践表明，嘎查村级草原管护员制度是一项非常好的落实补奖政策的保障措施，既可以加强禁牧和草畜平衡的监管工作，又可以给转移就业的农牧民提供新的工作岗位。但从实际情况看，管护员工资水平过低，严重影响了该项政策的顺利落实。建议国家将牧民草原管护员的工资补贴纳入到草原保护奖励机制政策，同时将工资标准提高到每人每年1.2万元，由国家和自治区两级各承担50%。

4.6强化草原执法监管工作水平

落实禁牧和草畜平衡制度是一项长期而艰巨的任务，制度的关键在于落实。生态文明建设对草原保护是难得的机遇，但如何真正有效落实好各项制度，使制度在实践中不打折扣是关键。草原生态文明建设，补奖政策的有效落实，要求我们必须建立一支机构完备、体制健全、责任明确、作风过硬、设施装备齐全、执法监督有力的草原监督管理队伍。保障工作经费，改善工作条件，强化监督管理职能，确保各项制度的落实。确保禁牧区禁得住，草畜平衡区超载牲畜减下来，达到实施补奖政策的预期目的，实现草原生态的逐步好转和恢复。

S812.5

A

2095—5952(2014)02—0017—06

2014-02-28