内蒙古草原生态保护补助奖励效应及其问题解析

刘爱军

(内蒙古自治区草原勘察规划院，内蒙古 呼和浩特市 010051)

内蒙古草原生态保护补助奖励效应及其问题解析

刘爱军

(内蒙古自治区草原勘察规划院，内蒙古 呼和浩特市 010051)

随着国家对生态保护与修复越来越重视，各级政府和社会对客观、科学分析生态状况的需求越来越强烈。我国的草原生态补助奖励政策进入了实质性实施阶段。但如何客观评价生态保护与修复工程的效益，特别是生态状况发生了哪些重要变化，目前已有的生态效益能否持续，这些项目要不要继续投资，向哪里投资等问题都需要通过对生态环境的监测和评价来客观、公正的回答，并由此为国家和地方主管部门准确把握草原生态保护与修复的成效，为更好地保护和建设草原提供科学决策依据。

草原；生态补助奖励机制；效应；评价

草原生态保护补助奖励政策是迄今为止国家作出的规模最大的保护草原生态的重大战略决策之一。截至2013年，内蒙古草原生态补助奖励机制实施禁牧和草畜平衡面积分别达到4.47亿亩和5.69亿亩，涉及73个旗县市，对于进一步提升草原生态保护建设的能力和水平，尽快扭转草原持续退化的被动局面，促进牧区畜牧业生产方式转变、实现草原可持续利用和牧区可持续发展等方面发挥着重要作用。

1 内蒙古草原生态保护奖励政策实施效应

1.1全区草原生态保护补助奖励政策实施后植被总体上好转

遥感数据显示，补奖项目区植被在实施前后发生非常明显变化。内蒙古自治区草原勘察规划院遥感重点实验室对2010-2013年全区73个旗县市草原生态补奖项目区内外信息进行提取，表明项目区植被状况在项目实施前后发生非常明显变化。43%项目区在实施后覆盖度明显提高，另有50%项目区实施前后覆盖度基本不变，只有7%在实施后覆盖度有所下降(见表1)。其中，东部(锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗以东)项目区，2009年覆盖度为58.11%，2013年为71.12%，较实施前增加十三个百分点；中部(锡林郭勒盟锡林浩特市以西、包头市达茂旗以东)项目区，2009年覆盖度23%，2013年为37.59%，覆盖度增加近十五个百分点；西部(达茂旗以西)项目区，2009年覆盖度20.46%，2013年为23.12%，较项目实施前增加近三个百分点。

植被覆盖度变化统计表

全区78%项目区地上生物量有程度不同增加，有12%项目区在实施前后生物量基本持平，只有10%项目区生物量减少。其中，东部项目区2009年地上生物量86.36kg/亩，2013年为114.21kg/亩，较项目实施前增加32.5%；中部2009年地上生物量38.79kg/亩，2013年为50.81kg/亩，较项目实施前增加30.7%；西部2009年地上生物量18.23kg/亩，2013年为21.16kg/亩，较项目实施前增加16.7%。

生物量变化率统计表

1.2立足于植被与生态改善为基本目标的禁牧措施效果显而易见

从草原生长特征“四度一量”指标在禁牧前后的深刻变化表明，禁牧对草原与生态问题发挥了明显改观的作用。一是覆盖度提高。据地面监测数据显示，东部及中部补奖实施前后禁牧区植被盖度提高了6个百分点，西部禁牧区提高了10个百分点。二是生物量增加。东部、中部和西部禁牧区地上生物量实施前后分别增加了16.53%、120.99%、73.34%；三是物种数量上升。东部、中部和西部禁牧区物种数量和种群数量分别提高了31.25%、26.42%、17.81%；四是地表有大量枯落物。东部、中部和西部禁牧区禁牧前后凋落物量分别增加了35.16%、119.50%、104.87%。

但是，任何事物都具有两面性。禁牧在产生生态学效益的同时，却也有过犹不及之处。据调查，首先由于减少了人为干预和家畜活动，长时间的禁牧，缺少家畜啃食，牧草自然干枯后覆盖地表，影响了牧草的再生能力。调查中发现西部地区一些禁牧区，一年生和多年生植物多了起来，植被覆盖度明显增加，但荒漠中稀有的物种却由于对环境的竞争能力低而死亡。例如，在阿拉善左旗调研中我们发现部分围栏内的猫头刺成片死亡。可见，无论是放牧或者是禁牧都是一把双刃剑，对草原与生态的保护和破坏都是双重性的，它在普遍给植被与生态较大改善的同时，也给植被与生态带来负面影响，根本问题还是在如何把握一个“度”。禁牧不是永恒的主题。如何把握“禁”和“放”的合理尺度，也就是如何达成草畜之间、生态效益和经济效益之间的平衡，是迄今为止最为棘手的难题。

1.3草畜平衡措施基本体现了减畜和减轻草地放牧压力的双重效果

无论从“四度一量”的指标，还是访谈中各个群体的主观感受及实施草畜平衡前后的变化，都表明草畜平衡措施对草原生态与生产生活的影响作用是正面的。一是草畜平衡区覆盖度大幅度提高。据地面监测，东部地区实施草畜平衡后植被覆盖度提高了13个百分点，中部地区实施草畜平衡后覆盖度提高近8个百分点，西部地区提高近4个百分点；二是生物量增加，但幅度较小。东部地区实施草畜平衡后生物量增加了25%，中部增加了70%，西部增加了58%。三是物种数上升。东部地区实施草畜平衡后物种数量上升了16%，中部上升了21%，西部上升了16%；虽然草畜平衡区植被盖度高于禁牧区，但禁牧区的地上现存量则远远高于草畜平衡区，主要是由于草畜平衡区草原植被经过家畜采食后矮化伏地。

然而，在实际执行补奖机制的过程中，尽管牧民能拿到补偿的资金，一些地区并没有按着补奖政策和要求做到实际的减畜，加之近几年畜产品价格的增长，这些地区的补奖资金远少于养畜所得，牧民更不愿意减少家畜的数量，导致草原实际的生态承载力远高于其合理的生态承载力，从而导致草畜平衡区依然存在过度放牧现象。此外，有些牧民在拿到补助之后，又把草地租赁给他人，租赁者为了保护自己的草原，会在租赁的草地上过度利用，也会导致某些草畜平衡区的过度放牧现象。

2 内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施中的存在问题

2.1生态补奖项目区存在成片划分现象

按照内蒙古草原生态保护补助奖励机制的要求，结合2009年和2010年内蒙古草原普查的本底数据，制定的内蒙古草原生态补奖方案中，内蒙古中东部区域的草原，达到重度和极度退化的划分为禁牧区，中度退化、轻度退化和未退化的划分为草畜平衡区；内蒙古中西部区域的草原，达到中度、重度和极度退化的划分为禁牧区，轻度退化和未退化的划分为草畜平衡区。但在实施中禁牧区和草畜平衡区通常是按行政界线成片划分，也没有项目区本底描述和监测数据作为评估的基础。

2.2禁牧区出现植被和生态退化现象

就禁牧区而言，除了存在上述成片划分的情况外，还存在两种情况，一种情况是有些已经禁牧多年的放牧场，植被已经恢复，但是仍然继续禁牧，造成禁牧区植被更新能力下降，出现局部植被退化现象；二是这些年禁牧的草场，植被恢复后每年秋季连续打草，导致植被退化现象也很普遍；三是禁牧区家畜屡禁不止，“偷牧”现象普遍且严重。因此，在项目实施过程中，既要考虑禁牧的时限问题，同时也应该考虑植被恢复的后续利用等问题。禁牧区不能成为永久的禁区，禁牧也要做到适度。然而，到底恢复到何种状况加以利用，采用怎样的利用模式以及合理放牧阈值如何制定，在不同的地域、不同草原类型是否应有所不同；更重要的是，恢复的植被再度放牧利用后将发生怎样的变化，是否潜在着更为严重的植被和生态破坏的后果，需要通过跟踪的监测才能够做出全面、客观的评价，而这个度的把握需要通过连续的监测来进行衡量和评估。

2.3违禁放牧可能发挥了适度放牧的效果，但潜在着过度利用的后果

政府强制性禁牧后，牧民不得不从自己的草场转移或者实行舍饲圈养，草场得以保护和休养生息，植被的“四度一量”指标显著增加。随着禁牧的持续，一部分牧户在禁牧的同时，又以放牧来应对生计压力，成为与禁牧政策相伴的“副产品”。但是，由于违禁放牧的家畜数量大幅度减少，放牧强度降低，甚至还有可能恰好是适度放牧的强度，载畜量对已经有了相当程度恢复的草原来说，在系统自我恢复和调整的阈值之内，这样做的直接作用是刺激和提高了牧草的再生力，并未对植被和生态构成威胁。据调查，全区禁牧区程度不同的违禁放牧现象普遍。而违禁放牧到底对草场生态的影响怎样，短期内很难准确评价，这与放牧时间长短、放牧家畜数量、植被生长状况、自然灾害等诸多因素有关。另一部分人认为，牧草是用来放牧家畜的，而且是可再生资源，禁牧会影响植被再生，对植被和生态不利，在这样认识和感知下经常违禁放牧，但尚未超过合理载畜量阈值，这一行为客观上促使了适度放牧的效应。在以上两种行为的交互作用下，植被和生态得以改善。但违禁放牧的做法一旦超过了限度，又面临着破坏生态的危险。

2.4草畜平衡措施发挥了减少家畜数量和减轻放牧压力的效果，但实践中仍不可避免地有过牧和破坏植被的现象

草场承包到户以后，内蒙古东部大多数草畜平衡项目区的牧户将草场分冬季和夏季放牧利用，而大多数冬季利用的草场只收割干草，这样加大了夏季牧场放牧的压力。连续多年之后，草场利用不均，放牧场由于过度放牧造成退化，与此同时打草场也因为连续打草而退化。西部大多数草畜平衡项目区面积较小的牧户，难以分段分片轮流利用草场，致使草场高强度利用而得不到休养生息，退化趋势已经凸显出来。而草场面积较大的家庭牧场或牧户的草场退化现象明显较轻。另外，调研案例表明，日益增长的牧户的生计需求与有限的草场供给成为制约草畜平衡措施实施的瓶颈，导致所有涉及到政策层面的事情可以协商，但真正到了实施阶段，要面对很多问题。比如，对于一些人口多、草原面积小且生态退化严重地区，由于牧民目前仍以放牧作为维持生计的主要方式，而一家一户密集的放牧，使本已脆弱不堪的生态面临更大的破坏，实际上即使实行草畜平衡也很难监管。

3 内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施的几点建议

3.1按不同区域不同类型的草原状况实行分区管理

严格依据草原生态优劣将草原划分为生态草原保护和草畜平衡区两大类，实行分类管理，并将草原保护作为平衡草原畜牧业和生态的底线。在森林保护的实践中证明这种管理方法是切实可行的。如世界各国都将森林资源分为生态公益林和用材林两类，按照重要性不同分类实施管理，其中将生态公益林作为重点保护对象由国家进行保护与控制，这样从制度上保证了森林生态的总体平衡，满足了自然和人类对森林的最低限度的需求。我国可以通过草原普查及一定的技术标准，按不同区域不同类型的草原根据生态状况进行分区，将生态严重退化或轻度退化而生态地位又比较重要的区域划分为草原生态保护区，将生态尚好，草原畜牧业地位较高的区域划分为草畜平衡区。

3.2加强生态补偿科学研究与试点工作

借助国家生态补奖项目的实施，全面启动草场确权，加强生态补偿科学研究与试点工作。建立农牧民基础信息库,进一步完善对土地草牧场承包经营和流转的档案管理，科学、合理地划分补奖项目区——禁牧区和草畜平衡区，以便于更科学、准确地进行草原生态保护补助奖励机制实施效果的监测与评估。生态补偿是一个新的课题，生态补偿机制建立尚处于探索阶段，许多问题还不清楚，有待于深入研究。建议将生态补偿问题列入国家重点科研计划，进一步加强生态补偿关键问题的科学研究。对补偿标准体系等关键技术，以及资源开发和重大工程活动的生态影响评价组织进一步的科技攻关。还需要加强生态监测体系研究，为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术支撑。

3.3制定符合实际的具体奖补措施

制定符合实际的具体措施，可促使更好地落实补奖政策，切实发挥好政策效益，满足不同需求。在实施过程中会遇到谁来补,补给谁、补那里、补多少、怎么补、补多长时间和补偿监督和绩效评估等问题。在补贴资金发放办法等具体工作方面不能一刀切，比如，部分已经开始恢复的禁牧区，应该逐步考虑可持续的利用方式，或作为休牧区或作为草畜平衡区，通过严格落实草畜平衡和休牧轮牧制度，加大基础母畜比例，优化家畜个体性能，加快出栏等措施，降低草原压力,使退化草原在一定的休牧和适度的轮牧条件下不断复壮更新,实现可持续利用。如果执行太僵硬，生态补偿不仅不能起到保护草原生态环境的作用,而且可能招致牧民扩大家畜的饲养规模,造成更大的生态破坏。

3.4建立草原生态保护补助奖励机制实施效果评价技术体系

基于科学性、系统性、代表性、可操作性的基本原则，结合草原生态保护补助奖励机制项目区各类型指标信息，以牧户草场为研究单元，参照相关国家标准和行业标准，进行草原生态环境评价和农牧民经济生活水平评价指标的遴选，最终建立完整的、全面的内蒙古草原生态保护补助奖励政策实施效果评价技术指标体系。只有这样，才能全面评定、解释和预测草原生态保护补助奖励机制实施能否改善草地的生态环境，才能获悉农牧民经济收入的变化，明确草原生态保护补助奖励政策实施的优点和不足，从而为草原管理者提供充分的、客观的、真实的信息资源，为草原决策者提供建议和依据，而且能更好地推动草原生态保护补助奖励机制长期实施。

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S812.5

A

2095—5952(2014)02—0004—05

2014-05-16

刘爱军(1964-)，女，内蒙古赤峰市人，研究员，从事草原遥感监测，生态评估等工作。