农村集体土地房屋登记发证的思考

张伟娜+王敦

摘要：房屋登记制度是保护财产权利的基本法律制度之一，开展农村房屋登记发证，是落实《物权法》、《房屋登记办法》的具体措施，是破除城乡二元体制、更好地推进城乡一体化发展、促进农村和谐发展的一项重要举措。该文首先阐述了农村集体土地房屋登记发证的目的和意义，认为农村房屋依法登记发证后，能够明确农村房屋权属，减少和避免产权纠纷，并确立了登记发证工作应该遵循的基本原则，针对登记发证中遇到的问题与困境，在分析了成因的基础上提出了对策和建议。

关键词：农村房屋；权属；登记发证

中图分类号 TU241.4 文献标识码A文章编号1007-7731（2014）13-14-04

Reflection on Registration and Certification of Rural Housing under Collective Ownership

Zhang Weina1 et al.

（1Land and Resources Planning Institute of Hunan Province，Changsha 411000, China）

Abstract：House certification system is designed by protecting private property. The registration work is putting measure of real right law and the building registers way in to effect, made to eradicate the dual structure in urban and rural areas, improve the construction of a harmonious society. This paper firstly presents the purpose and significance, founds fundamentals to discuss the existing problems of registration and certification , based on analyzing causes concludes with the measures and proposals.

Key words：Rural house；Property；Registration and Certification

随着农村经济的不断发展和城镇化推进，以及农民生活水平的日益提高，农村集体土地房屋已经成为农民财富积聚的主要载体和农村集体经济组织的重要资产。土地登记发证工作是国土资源管理的一项基础性、社会性工作，是实现“以图管地、以证管地、以e管地”的重要保证，其工作涉及到千家万户，关系到每个人的切身利益。开展集体土地房屋登记是探索构建集体土地范围内的房屋产权处置机制，促进集体土地范围内的房屋由资产转变为资本的必要前提；对于保障农民和集体经济组织的合法财产权利、进一步解放农村生产力、活跃农村经济等都具有重大作用。

农村房屋，是指在农村村民、集体经济组织基于生活、生产以及农村公益事业为目的，而在农村集体所有的土地上建造的建筑物及其他附属设施。此前，农村房屋登记由于缺乏相关的法律、法规及规章规定，全国各地的农村房屋权属登记工作差异较大，大部分地区尚未开展农村房屋权属登记工作［1］。随着《物权法》、《房屋登记办法》的相继出台，使得农村房屋登记工作有法可依，2010年中央1号文件提出“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、其他集体建设用地使用权等确权登记颁证的要求”，大大推动了全国范围内统一的房屋权属登记工作的进程。

1 农村集体土地房屋登记发证的目的和意义

开展集体土地房屋登记发证，旨在明确农村房屋权属，减少和避免产权纠纷，以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以健全完善农村现代产权制度为目标，逐步建立与社会主义市场经济相适应、城乡一体的房地产市场新机制。

1.1 是落实科学发展观，推进城乡一体化建设的需要 城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，简言之就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，实现共同发展。随着城乡一体化步伐的不断加快，社会保障、户籍、教育及住房等相关配套制度改革的迅速铺开，居民与村民身份界限的逐步模糊化。此前城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度，城市房屋所有权受到系统的法律保护，可以依法进行登记，取得房屋产权证书，而农村房屋由于没有统一的法律法规的规定，大都无法取得房屋产权证书［2］。从过去单一的对城市国有土地上的各种房屋产权的登记管理，延伸到农村不同土地属性上多种房屋产权的登记管理，是加快城乡统筹发展进程，树立全面发展、协调发展、可持续发展的科学发展观的具体体现。

1.2 是规范农村建房行为，从源头上控制违章乱搭建的需要 农民在集体土地上建房，由于只发给集体土地使用权证，而没有房产证，不能反映出房屋的面积、层次、结构、立面等，如果不按规划审批内容建设，也无法定依据可查，另外，受经济利益驱动等原因，导致大量的违章建（构）筑物出现。近年来发生在城郊农村的大面积违法建筑，就是因为农村集体土地房屋建筑面积无法定依据确定，被拆迁户受利益的驱动，无序增加建筑体量而致。通过建立农村集体土地房屋产权登记发证制度，可以正确引导，严格管理农民建房，有助于解决农村房屋拆迁中存在的问题，化解农村土地权属纠纷，保护土地所有者和使用者的合法权益,也为查处违法建筑提供依据。

1.3 是产权管理，实现房屋财产权能的需要 随着城区范围的不断拓展，城郊结合部的房屋租赁、买卖、产权纠纷日益增多，大多是私下隐形签约交易或亲属作证交易，有的买受人甚至在不了解房屋产权情况和办证要求下便糊涂交易，避开政府与产权登记部门，不仅存在税收问题，而且留下很多隐患，致使房屋产权主体模糊，此类隐形交易便成为日后买卖双方产生纠纷的潜在因素。此外，在征用过程中，涉及到集体土地上农民房屋的拆迁，需要对此进行补偿，而如何对集体土地上农民房屋进行确权是补偿的关键问题。物权法以及现行的征地补偿安置政策要求，拆迁安置补偿要以农村集体土地所有权证和房地产权证为依据。农村土地房屋权利人的产权意识日益增强，如果能尽早对农村集体土地上的房屋进行确权、发证，就可确定产权归属，建立全面精确的农村房屋权籍信息系统，以便于从建房管理的源头上实现“一体化”管理的机制，大大降低城市化建设过程中的管理成本。

2 农村集体土地房屋登记发证应遵循的原则

2.1 依法登记原则 严格按照相关法律、法规规定的房屋登记种类、程序、要件、范围等，办理集体土地房屋登记。《房屋登记办法》第83条规定了集体土地房屋初始登记必须提交的6项材料，尤其是土地使用权证明材料要按照《土地登记办法》第3条的规定执行，符合规划的证明材料要按照《城乡规划法》第41条的规定执行，以上2项材料是集体土地房屋登记的核心材料。住房和城乡建设部在《关于贯彻实施<房屋登记办法>的通知》中明确规定，“集体土地上房屋所有权的取得、行使和转让，应当遵守国家法律和有关规定”［3］。因此，房屋登记部门要严格按照相关法律、法规的规定要件、规定程序，依法进行登记。现阶段集体土地房屋登记由申请人先向房屋登记机构提出书面申请，提交申请登记材料，登记房屋权属，不得强迫村民申请房屋登记。对自愿办理房屋产权证的，决不向农户收取房产登记费和房屋测量费，只收取权证证书费，切实减轻农民负担。

2.2 权利主体一致原则 房屋作为一种不动产，它依附于土地而存在，房屋可以作为私有财产归个人所有，而土地为国家和集体所有，个人不能取得土地所有权。因此，在进行农村房屋产权登记时，必须将房屋产权与土地使用权同时登记，即集体土地房屋登记申请人和房屋占用范围内的集体建设用地或宅基地使用权权利主体必须一致，即“先地后房”，申请人要凭宅基地使用权证办理房屋登记，同时要权属清楚且符合城乡建设规划。

2.3 属地统一登记原则 集体土地房屋由房屋所在地市、县人民政府依法设立的房屋登记机关进行登记，一个市县不得同时设立若干个登记机关，房屋登记机关应当建立本行政区域内统一的房屋登记簿。房屋登记簿是房屋权利归属和内容的依据，由房屋登记机关管理；乡镇政府、各类开发区不能成为登记机关，不得从事集体土地房屋登记工作；房屋登记是对民事权利的确认，登记标准必须统一执行国家相关法律法规规章规定；房屋权属证书必须使用住房和城乡建设部统一印制的证书。

2.4 协调配合原则 农村房屋登记发证工作牵涉到许多政府职能部门，如土地管理部门、城建规划部门、房屋管理部门等。在农村房屋登记过程中，市政府应成立市农村房屋登记工作协调小组，负责制定政策，做好指导、督促和服务工作。建设、国土、公安、财税、民政、司法、城管执法等部门按各自职责互相配合，信息共享，统筹宣传发动、人员调配、业务培训、时间安排等各环节任务，协调各乡镇（街道办事处）登记工作。

2.5 尊重历史，方便群众原则 集体土地房屋登记历史较短，原登记制度较为混乱，发证机关较多，城市规划管理、工程建设管理和村镇建设规划、建设管理规定不完全相同，土地所有者各不相同，集体土地房屋交易限制条件严格、建设地分散。因此，应当实事求是地对待集体土地房屋登记，实行登记标准统一与区别要件形式内容相结合，房屋统一登记工作与村镇建设规划管理工作相结合。实现集体土地房屋和国有土地房屋统一平台、分类登记。对于原已登记的集体土地房屋，应换发全国统一的房屋权属证书。原发证部门应将集体土地房屋登记档案移交当地房屋登记机关。对于房屋档案完整、符合当时登记条件的集体土地房屋，房屋登记机关应将自然状况和权利状况记入房屋登记簿，换发房屋权属证书。对于原房屋档案不完整，无法记入登记簿或记入登记簿事项不全的，房屋登记机构应当按照当时的登记要件规定，要求房屋权利人在换发房屋权属证书时补全材料。

3 农村集体土地房屋登记发证中存在的问题与困境

3.1 村民对参与房屋登记发证的积极性不足 目前，集体土地和农村房屋的流转只限于集体成员内部及继承、分家析产、赠与等情况，而集体外部正常的房屋买卖则依照法律规定予以了限制，因此，土地房产交易的法律限制制约了农村房屋价值的变现，房屋价值无法体现，直接导致了农民办证积极性不高。我国农村历来都有“重地轻房”的观念，认为只要土地经过有关部门审批即可，认为房屋权属证书在生产生活中无法发挥作用，不能体现它的使用价值。

3.2 登记机构不完善，房屋管理处于无序状态 房屋登记相关法律法规已经日趋完善并渐成体系，但由于围绕房屋登记相关的职能资源并没有经过充分整合形成合力，尤其是中小城市，国土、建设、房管一般均为独立机构，分设而治，各部门之间在行政资源共享、职能衔接上的矛盾尤为突出。长期以来，我国对农村房屋的产权管理没有一个明确的监管机构和有效的管理机制，发证机关较多，城市规划管理、工程建设管理和村镇建设规划、建设管理规定不完全相同，因此，农村房屋产权管理严重滞后和不到位，历史欠账太多。房屋登记机构在已开展的登记工作中，所登记的房产仅凭乡镇土地管理所、规划管理所出具的加盖有2个管理所印鉴的证明来代替宅基地使用证和建筑工程规划许可证所占比例居多，乡镇土地、规划管理部门出具的证明显然不具有法律效力。登记证明材料普遍存在缺失，不够规范。虽然国家建设部有关文件多次强调一个市、县只能由一个房屋管理部门颁发房屋权属证书，但其他部门或企业颁发非全国统一权属证书现象仍有发生。

3.3 房屋申请人身份的确定尚不明确 根据《房屋登记办法》第8条：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”；第83条“申请农村村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明”；第87条“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。农村集体土地范围内的房屋申请初始登记或转移登记时，都需要登记部门认定申请人是否属于该农村集体经济组织的成员。如何确定农村集体经济组织成员的资格，我国目前尚没有明确的法律规定。一些人认为申请人只有是房屋所在地农村集体经济组织成员的才能办理集体土地范围内房屋的所有权初始、转移登记［4］。实践中会遇到许多不一致的情况，如一些村民因撤组转产并入乡镇街道居委会，从而户口性质由农业户口变为城镇非农户口；原户口在本集体经济组织的现役义务兵、符合国家有关规定的士官以及高等院校、中等职业技术学校的在校学生；析产分割房屋的，取得所有权的人员可能是城镇非农业户口等，还需房屋登记机构工作人员进行审核。

3.4 集体土地房屋抵押登记处境尴尬 近年来，宅基地上的房产在信用社办理抵押贷款的业务量呈逐年增长态势，众多农民利用住房作为抵押贷款发展农村经济，住房抵押贷款已成为农民最便捷、最实用的融资方式，深受农民的欢迎，对于促进农村经济发展正日益发挥着积极的作用，但集体土地房屋抵押登记却面临着“合情、合理、不合法”的尴尬局面［5］。《物权》、《担保法》及《房屋登记办法》均明文规定，宅基地使用权不得抵押，因此在宅基地上建造的村民住房也不能抵押，所以农村村民的住房及宅基地不能设定抵押权；集体土地上的房屋，只有乡（镇）、村企业的厂房等建筑物可以设定抵押。因此，集体土地范围内村民住房抵押权登记无法律依据。《物权法》第21条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”，一些地方暂缓办理集体土地范围内村民房屋抵押权登记。停止集体土地范围内农村房屋的抵押权登记，而又没有可替代的有效的融资途径，无疑将导致农民主要融资渠道的阻塞，农民住房价值将大幅度下跌，不可避免地导致农村发展停滞，极大阻碍农村经济的持续发展，可能引起矛盾进一步激化，并有可能造成农民集体上访；此外，还将造成登记主管部门登记费收入的大幅度减少，弱化其职能，使登记机关的正常运转面临困难。

4 对策与建议

由于《房屋登记办法》与原先实行的《城市房屋权属登记管理办法》对比存在明显变化，尤其是对农村集体土地范围内的房屋登记的限制，将对经济、社会等领域的发展产生重大影响［6］。从全国范围来看，相比于国有土地房屋登记工作，集体土地房屋登记多年来一直是比较突出的薄弱环节，鉴于目前集体土地房屋登记发证工作的复杂性和特殊性，开展集体土地房屋登记，应当积极稳妥有序的推进。

4.1 加强舆论宣传，营造集体土地房屋登记工作的良好氛围 集体土地房屋登记工作政策性强，与广大农民群众切身利益息息相关。在集体土地房屋登记中，应该做到既尊重农民的意愿、又引导农民积极参与。加强集体土地房屋登记政策的宣传，结合农村特点，采取农民喜闻乐见的形式，发放各种宣传资料，如房地产管理法、房屋登记办法以及各种办证须知等，达到家喻户晓。进一步宣传开展集体土地房屋登记的重要意义，提高广大农民对集体土地房屋登记的认知和接受程度，促进登记发证工作尽快开展。

4.2 完善登记机关的组织结构，制定科学合理的业务规范 鉴于房屋产权产籍管理是一项业务性强、涉及面广，而又十分繁杂的管理工作，当务之急应明确房地产行政管理部门为农村集体土地上的登记发证机关，认真梳理房屋登记流程，在各镇设立房管所，并建立分工负责的工作机制，执行统一的作业指导文件，以此改变目前农村房屋产权混乱、无人管理的局面。鉴于农村集体土地登记发证工作包括集体土地所有权、使用权确权登记发证、土地权属纠纷调处与信息管理3个方面，在各项条件具备下，还需建立农村房产管理信息系统，实现房屋地理信息与权属登记信息相结合，即图文合一，进行立体化管理，并与城区房产图文信息管理系统合并，真正实现房产管理城乡一体化。

4.3 开展乡镇房屋的普查登记工作，规范农村房产管理 以行政村为单位逐户进行调查摸底和受理房屋产权登记工作，做到以点带面，全面铺开，联合土地、规划部门多方联动突破登记要件不齐全障碍，通过普查登记，加强农村集体土地房屋的管理基础，建立起较为详尽完整的产权产籍资料，并对农村房屋分类建档，将农村集体土地房屋有序地管理起来，根据《房屋登记办法》，统一申请登记需提交的要件资料，明确办事程序。对符合登记办证的房屋，根据农民生产生活习惯，尽量简化办事程序，有条件的上门服务，即登记、即发证。

4.4 完善房屋登记相关法律法规 十七届三中全会明确指出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开、规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下，与国有土地享有平等权益。要加快完善与农村土地流转相关的法律法规和配套政策、规范，推进农村土地管理制度改革”。根据上述精神，建设和发展农村土地市场，必须加快完善《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规，出台专门的司法解释，使集体土地的流转完全合法。农村房屋实现其应有权能是大势所趋，目前更需要国家制定一些优惠性政策来保证农民融资［7］。同时，深化农村土地和房屋产权制度改革，积极探索统一的农村产权交易平台，逐步建立和完善相应的管理体制、运行机制及监督机制，尽管农村房屋买卖还不能完全放开，但是有限制的抵押却是必要的，在立法中逐步加入农村房屋抵押的理念，制定相应的抵押登记制度，达到法律、法规的一致性。

5 结语

农村集体土地房屋登记发证是一项纷繁复杂的系统工程，是与广大农民切身利益息息相关的重要工作，应本着“登记为民”的理念，坚持以人为本，明确登记发证原则，修改完善配套制度，规范登记程序，细化服务项目，积极稳妥的推进，确保登记发证工作的顺利进行。

参考文献

［1］付雪.农村房屋登记问题探讨［J］.中国建设信息，2008（7）：16-17.

［2］高菊英.从城市房屋产权制度看农村房屋产权制度的构建［J］.金卡工程：经济与法，2009（11）：172.

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［4］陆一川.集体土地范围内房屋登记时申请人身份之确定［J］.中国房地产，2008（09）：39.

［5］周荣春.农村宅基地土地登记存在的问题［J］.中国土地，2007（11）：46.

［6］梁亚荣，王崇敏.不动产登记机构设置探析［J］.法学论坛，2009（1）：33-34.

［7］郭春华，范文鹏.进一步完善我国土地登记法律制度的探讨［J］.地理与地理信息科学，2006（4）：100-103.

（责编：张宏民）