日本大都市圈发展的经验与启示

崔成　明晓东

作为人口密度很高、且在亚洲最先实现现代化的国家，日本在大都市圈发展方面走出了一条与欧美国家完全不同的道路，以高密度及高集中度为主要特征，积累了丰富的经验，其综合统筹、规划引领、法律约束与保障、交通先行、环境友好等相关经验值得我国学习借鉴。

一、日本大都市圈总体状况

（一）基本情况

日本的大都市圈主要包括以东京为中心的首都圈、以大阪为中心的近畿圈、以名古屋为中心的中部圈。首都圈为1都7县，即东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县、茨城县、栃木县、群马县和山梨县。总面积3.67万平方公里，占日本国土面积的9.76%，2010年人口数为4347万，占全日本的33.95%。2010年名义GDP189.56万亿日元，为全日本的38.25%，2011年工业品出厂销售额78.52万亿日元。2012年银行贷款占全国比重为54.9%，东京+横滨海关进出口全国占比分别为47.4%和36.9%。

近畿圈为2府4县，即大阪府、京都府、奈良县、和歌山县、滋贺县与兵库县。总面积2.73万平方公里，占日本国土面积的7.23%，2010年人口总数为2090万人，占全日本的16.32%，2010年名义GDP77.17万亿日元，为全日本的15.57%，2011年工业品出厂销售额值47.83万亿日元。2012年银行贷款占全国比重为13.7%，大阪+神户海关进出口全国占比分别为26.5%和28.9%。

中部圈是以名古屋市为中心的5县，即爱知县、三重县、静冈县、岐阜县与长野县。总面积4.29万平方公里，占日本国土面积的11.35%，2010年人口数为1726万人，占全日本的13.48%，2010年名义GDP69.89万亿日元，为全日本的14.10%，2011年工业品出厂销售额71.51万亿日元。2012年银行贷款占全国比重为8.6%，名古屋海关进出口全国占比分别为12.7%和23.7%。

（二）管理制度及立法情况

日本的首都圈及大都市圈的规划与管理均严格依法进行，相关法律法规的制订与实施是基本前提。1956年就出台了《首都圈整备法》，1961年和1963年分别出台了《近畿圈整备法》和《中部圈整备法》，使得日本三大都市圈的规划与管理均具备了相应的法律依据。

为与相关法律相配合，日本政府在1958—1988年间，先后出台了《首都圈近郊整备地带与城市开发区域整备法》、《首都圈近郊绿地保全法》、《首都圈既成市街区施工限制法》、《多级分散型国土促进法》等，以促进《首都圈整备法》的实施。在1964—1967年间，还先后出台了《近畿圈近郊整备地带与城市开发区域整备法》、《近畿圈保全区域整备法》、《近畿圈既成市街区施工限制法》、《中部圈城市整备区域、城市开发区域及保全区域整备法》等，强化《近畿圈整备法》和《中部圈整备法》的实行，并于1966年出台了《首都圈、近畿圈、中部圈近郊整备地带国家财政特别措施法》，从资金上对三大都市圈的发展予以支持。

其它有关法律法规还包括《国土利用规划法》、《土地基本法》、《国土调查法》、《都市规划法》、《都市再生特别措施法》、《中心市街活力法》、《都市铁道便利化增进法》、《密集市街放灾街区整备促进法》、《都市公园法》、《都市绿地法》、《水资源开发促进法》、《汽车排放特定区域总量削减特别措施法》等。

在大都市圈的规划、管理和建设等方面，超越都、府、县的更宏观视角上的法律运用是非常必要的，因此，就需要在大都市圈的地域结构基础上，制订广域空间规划。日本国土交通省为首都圈、近畿圈、中部圈的规划、整备及建设的统筹主管单位。基于《首都圈整备法》、《近畿圈整备法》和《中部圈整备法》，由国土交通省牵头制订《首都圈整备计划》、《近畿圈整备计划》和《中部圈整备计划》，确定发展架构及方向，并在此基础上由国土交通省牵头制订《首都圈建设计划》，基于修订后的《国土综合开发法》，实现首都圈规划与建设的一体化。而《近畿圈建设计划》与《中部圈建设计划》则由各府县知事依据《近畿圈近郊整备地带与城市开发区域整备法》与《中部圈城市整备区域、城市开发区域及保全区域整备法》等制作完成，并报国土交通大臣审批同意。

国土交通省还根据2000年颁布的《国土审议会令》，于2001年建立了国土审议会，由10名国会议员和20位来自地方政府、金融机构、大公司及大学等的专家组成，并制订了《国土审议会运行规则》。国土审议会下设有首都圈整备部会、近畿圈整备部会、中部圈整备部会，各有10位委员，由相关地方知事和工商会所首脑、大学等专家按5∶5比例组成，主要负责审议各都市圈的整备计划、建设计划以及相关规划。在国土审议会下还设有大都市圈政策工作组，由来自大学及工商会所的6位专家组成，负责大都市圈政策评价、方向性确定、地方分权改革等宏观政策制订。在2001年国土交通省组成之前，原国土省中设有国土审议会首都圈整备特别委员会、国土审议会近畿圈整备特别委员会，以及国土审议会中部圈整备特别委员会，负责各大都市圈的规划制订与审查。此外，原建设省中还设有都市计划中央审议会等部会。

二、日本大都市圈规划及政策

（一）整备计划

首都圈整备计划（或基本计划）至今已制订5次，1958年的第1次计划以1975年为目标年，对象区域为以东京中心为半径的100公里区域。方向为抑制东京中心区及近郊街区的膨胀，促进卫星城的工业开发，以吸收人口，该计划还基于《工厂限制法》对东京都区的工厂及大学等的兴建进行了限制。1968年的第2次计划仍以1975年为目标年，但对象区域已扩展至1都7县。以东京中心为半径50公里的新近郊作为整备对象，开展城市建设并与绿地空间相协调。将生产与物流功能向首都圈全域扩展，并对高速铁路与公路网、大规模住宅集中街区，以及大型水源地进行集中开发。1976年的第3次计划期限至1985年，以限制首都圈人口增长、改变单极依存为目标，逐步打造多极结构的广域城市负荷体，以形成不依赖于通勤的近郊外侧城市圈。同时，在东京都内建设多个中心区，以分散城市中枢功能，将大学迁至都区以外，并避免工业在首都圈范围内的显著增加。endprint

1986年的第4次计划期限至2000年，以顺应人口自然增长、形成核心业务自立都市圈为目标，促进核心业务的集聚，逐步打造多核多圈型区域架构。多角度开展业务管理及国际交流，避免工业、大学等的规模显著扩大，创建知识、信心集聚依存的新型产业和研发机构。同时，开展交通信息体系的整备，研究推进政府机构向都区外的迁移和再布局。1999年的第5次计划期限至2016年（其间2005年《首都圈整备法》修订后，基本计划与整备计划整合为首都圈整备计划），以从东京都单极依存，向与自立性高的各中心都市之间形成功能相互分担协作的“分散型网络结构”转变为目标，培育广域业务核心城市，并强化北部中心城市圈的协作。在实现东京中心与近郊之间城市功能再分配的基础上，促进城市居住空间的重组、强化各近郊功能区的相互交流协作，形成环状核心城市群。

近畿圈整备计划至今也已制订5次，1965年的第1次计划期限至1980年，对象区域为2府8县①。针对产业和人口集中所带来的交通难、住房难，经济发展差距加大，以及城市的无序扩张等问题，以防止城市过密化、纠正经济发展不平衡为目标，在产业发展、产业升级、产业间收益平衡、区域经济平衡等方面做出努力。1971年的第2次计划期限至1985年，针对产业与人口过密过疏、基础设施整治滞后、环境污染突出等问题，以有计划地土地利用为突破口，逐步改善居住及生活环境，力争在基础设施建设、生态保护、产业结构调整、城市功能完善、交通通信网络建设等方面取得明显进展。1978年的第3次计划期限10年，针对经济增长钝化、国际化与信息化迟缓等问题，以建设西日本经济、教育、文化中心为目标，实现近畿圈在居住、历史、环境、国际化和信息化等方面的全面发展。1988年的第4次计划期限15年，为改变近畿圈相对下降的地位，以向内需拉动转变、开拓新机能、建设具有国际功能的都市圈为目标，促进多极化分散型结构发展、国际经济文化圈的形成、以及多核协作型圈域结构建设。2000年的第5次计划期限15年，为扭转大都市产业活力与中枢功能低下、南北近畿活力较低的局面，以建设世界城市为目标，强化产业经济圈域、情报信息圈域、文化学术中枢圈域的形成，最终实现“多核网格状圈域体系”。

中部圈整备计划至今已制订4次，1968年的第1次计划期限至1985年，对象区域以名古屋为中心的9县。以纠正首都圈、近畿圈的产业与人口过度集中为目标，努力缩小区域经济发展差距，改变过密与过疏问题，加强交通通信等基础设施建设，促进土地的合理开发利用。1978年的第2次计划期限至1985年，以实现圈域均衡发展为目标，创建一体化圈域、进行居住环境整治、促进地区产业振兴、强化圈域的全国性与国际性功能。1988年的第3次计划期限15年，针对中部圈高层次功能聚集迟缓等问题，努力培育高层次机能，提高中枢性水平，以形成多样性、创造性的产业和技术中枢性圈域结构，促进多核协作型圈域的形成。2000年的第4次计划期限15年，以促进圈域内新的交流和协作为出发点，努力建设国际化产业和技术创新圈域，创建“美丽中部圈”，最终形成“国际化多轴协作圈域结构”。

首都圈、近畿圈、中部圈的整备计划实施状况，均由国土交通省牵头进行年度审核，并以年度报告或年度白皮书的形式对外公布，有效保证了整备计划的实施，以及相关建设计划的落实。

（二）政策支持

日本政府对三大都市圈发展的财政支持主要包括国库补贴、贴息、允许地方发行公债三种方式。在1946—1985年的经济高速成长期间，日本政府给予各大都市圈以国库补贴为主的相关财政支持，1964年高峰时三大都市圈分别接近300亿日元、250亿日元和200亿日元。为减轻政府负担，日本政府于1966年出台《首都圈、近畿圈、中部圈近郊整备地带国家财政特别措施法》中，给予三大都市圈发行公债上限提高、公债利息补贴等财政支持，同时给予市、镇、村提高补助率的优惠政策。该法案使得国库补贴逐步下降，1986年之后转向以地方发行公债为主，1995年公债发行达到高峰年，总额与1964年相近。随着三大都市圈发展的逐步成熟，公债发行额迅速下降，日本政府于2007年废止了该法案。

三、日本大都市圈发展的主要经验

（一）通过法律手段限制工业过度聚集，以规划引领都市圈多核化发展

为防止工业的过度聚集，首都圈和近畿圈分别于1959年3月和1964年7月实施了《工业等限制法》，实施对象为首都圈和近畿圈的已建成市街区，禁止一定规模以上的工厂及大学的新建与新设，由都县知事核准。因人口老龄化和产业空心化等因素影响，该法案于2002年被废止。继《工业等限制法》之后，日本政府又于1963年5月和1964年7月分别出台了《新产法》和《工特法》，为产业由大都市圈外移提供一定比例的财政补贴或地方债贴息，还包括税收减免、资产置换、特别土地保有税免除等优惠政策，实施对象由国土交通大臣指定，《新产法》实施地域为北海道道央、八户等15个地域，《工特法》实施地域为茨城县鹿岛、静冈县东骏河湾等6个地域。两法案同时于2001年4月废止。日本政府还于1972年6月出台了《工业再配置促进法》，以进一步诱导产业外移，实施对象为全国27个道县的全境，以及首都圈范围茨城县、栃木县的部分市镇村，主要政策为减免部分地方交付税。该法案也于2004年被废止。

在以法律手段限制工业过度聚集的同时，日本政府还通过大都市圈的规划，引导具有核心功能的外围城市建设与发展。比较典型的案例是首都圈周边的筑波、横滨、川崎等9个外围新城的建设，以筑波市为例，它位于东京东北50公里，面积284平方公里，人口21.73万，自1963年政府决定建设“研究学园都市”开始，目前已有32个国家级重要研究机构（占全日本的1/3以上）、300多家民间研究机构集中于此，科研人员总数超过2万人，为日本最大的科研基地，是名副其实的科学城。

（二）轨道交通先行，打造多个副都心兼交通节点及快速轨道交通网endprint

在1976年的第3次首都圈整备计划中，提出了在东京建立7个副都心的设想，其中新宿、涉谷和池袋三个副都心最为重要，加上之后追加的品川，每个副都心均自成一体，有效分散了东京的城市中心区功能。更为重要的是，以此4个副都心为基点，相继建设了覆盖首都圈相关区域的快速轨道交通系统，使其成为郊外与都心交通连接的骨干节点。4节点的日均轨道交通乘降人数都达到数百万人，其中新宿站的日均乘降人数达到360万人，成为世界最繁忙的都市轨道交通换乘点。

国土交通省的相关调查显示：2010年首都圈、近畿圈和中部圈轨道交通通勤与通学的日均单程人数分别达到788.8万、245万和72.8万，通勤与通学的平均时间分别为70.4分钟、65.8分钟和64.9分钟，其中首都圈干线时间为44.5分钟，平均距离为25公里，通勤与通学早晚高峰时段开行由副都心直达郊外中心城市的轨道列车，对有效降低通勤或通学时间起到了重要作用，更是充分发挥轨道交通效果、显著降低私人交通出行的重要保障。

基于首都圈、近畿圈、中部圈整备规划，由国家与地方政府合作建设跨区域的快速轨道交通网，则是实现较长距离人员和产业分流的重要前提。即使在1986年国铁改革法案实施后，运输省和地方政府仍对铁路和轨道交通县建设提供补助、无息贷款等财政支持，除国家和地方政府继续以2∶1的比例分担新干线建设费用，并交JR（日本铁道公司）承租运营外，民营化后公司合营的“第三方公司”仍在轨道交通运营中发挥骨干性作用。通过相关政策支持，JR东日本公司在车站周边物业开发、非运输业经营等利润占比达到1/3，基本实现了轨道交通系统的市场化运营，大大减轻了国家和地方政府的财政负担。

（三）环境整治标准与法律约束并重，充分发挥民间监督作用

在上世纪经济高速成长时期，日本也经历过了“先污染后治理”的痛苦阶段，发生过“水俣病”、“痛痛病”等著名公开事件，东京湾曾一度鱼虾绝迹，川崎等重工业城市大气污染十分严重。以1971年日本环境厅成立为起点，基于《公害对策基本法》、《环境基本法》、《自然环境保护法》等重要法律法规，通过严格的环境质量标准和污染物排放标准的双重约束，再加上民间团体的积极参与、政府对节能环保技术研发的大力支持等因素，使日本逐步成为全球环境标准最为严格、治理技术最先进、能源效率最高的环境友好型国家。

《日本环境白皮书》的数据显示：与汽车尾气排放密切相关的二氧化氮、一氧化碳等，其环境浓度均在1971年达到高峰后开始逐步下降，目前已分别降至高峰期的1/3和1/10以下，2010年二氧化氮普通监测点与机动车尾气为主的监测点达标率分别为100%和99.5%，一氧化碳则全部达标。工业污染源为主的二氧化硫浓度，则降到1971年的1/10以下，2010年二氧化硫普通监测点与机动车尾气为主的监测点达标率分别为99.6%和100%。可悬浮颗粒物的环境状况仍不容乐观，达标率分别为69.2%和72.9%，其中细微颗粒物达标率则只有27.6%和29.4%。

为有效治理首都圈、近畿圈、中部圈的环境污染，关东地区环境事务所、近畿地区环境事务所、中部地区环境事务所成为环境省下设的7个事务所中最重要的3个，负责区域环境保护及污染治理协调管理工作。首都圈方面，以1973年召开的《东京湾周边城市公害对策会议》为起点，1975年成立《东京湾沿岸地方环境保全会议》，包括1都2县16市1镇及6个特别区，开始了对东京湾及周边的大规模联合环境综合治理工作。后又在1989年的《首都圈环境宣言》的基础上，成立了包括东京都、神奈川县及下辖的横滨市、川崎市和相模原市、千叶县及下辖的千叶市、埼玉县及下辖的埼玉市等9都县市首脑会议环境对策委员会，共同制订区域环境保护计划，协调区域污染防治及环境保护行动。

四、启示与建议

（一）建立高层协调管理机制，促进大都市圈的可持续发展

基于日本的成功经验，在全面深化改革领导小组中设立大都市圈（或城市群）改革专项小组，并依托国家发改委等机构，做好高层统筹与协调工作。以规划引领、交通先行等，增强我国核心经济区域的辐射力，促进非核心功能外移，提高相关区域的总体协调发展能力，使我国核心经济区域的自主创新及产业发展再上一个新台阶，产业与经济带动能力得到进一步的提高。同时，借鉴日本的相关经验，促成各核心经济区域直辖市、省、市首脑会议机制的形成，使其成为区域经济协调发展的重要辅助平台。

（二）顺应市场机制，进一步强化大都市圈的基础设施建设

日本的经验表明，人口向主要大都市圈聚集是市场机制作用的必然结果，如果过分强调分散发展，则有可能形成地方基础设施闲置，而大都市圈基础设施明显不足的尴尬格局。为此，应在科学分析及研判的基础上，在通过类似于日本《工厂限制法》等法律法规，对大都市圈的产业聚集进行严格限制的同时，基于规划引领、交通先行等顶层设计，适当平衡中央财政的倾斜支持力度，进一步强化大都市圈的基础设施建设，顺应未来市场机制发展需求。

（三）强化技术创新，做好首都圈发展规划工作

我国可借鉴日本的成功经验，充分依托大兴首都第2机场及南水北调工程，可考虑在北京与保定之间建设类似于日本筑波科学城的研究与创新中心城市，将北京的研究机构逐步外移，带动和辐射周边地区发展。为有效分散北京和天津的非核心功能，进一步强化两地的协作，可考虑借鉴横滨市发展模式，在北京与天津之间建设一个“环境未来型城市及国际战略综合特区”，使其成为最新的产业和技术示范基地。同时，充分借鉴日本首都圈“多核网格状圈域体系”的发展经验，在北京四环的3—5个主要方向，规划建设大规模轨道交通节点及具有各自特色的副都心，在有效分散首都中心功能的同时，以进一步强化对周边的辐射与带动效果，逐步形成可持续协调发展格局。■

注：

①近畿圈与中部圈整备计划涵盖范围均有所拓展，且整备计划中有3县相互重叠。

（作者单位：驻日使馆经济部）endprint