提高人民代表大会会议质量和实效的路径

杨积堂+范宝祥

随着社会主义民主政治进程的加速，人民群众权利意识、民主意识的日益觉醒，提高人民代表大会的会议质量已经成为一项现实而急迫的任务。关于如何提高人民代表大会会议质量，在此，笔者结合北京市人大的实践探索，对提高人民代表大会会议质量和实效的路径略加探索。

一、提高人民代表大会会议质量和实效重在转换理念

党的十八大报告站在新的历史起点上对坚持人民主体地位提出明确要求，“要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民通过人民代表大会行使国家权力，因此要按照“法治思维和法治方式”，从价值观和方法论角度，转换理念，提高对人民代表大会会议质量和实效的认识。

1.会议任务由经济发展主题向社会和谐主题跨越。目前我国社会主义建设进入了一个新的阶段。新中国成立后的前30年，由于当时人口多、底子薄，社会生产力低下，加之国际上敌对势力的封锁，使我国长期处于一穷二白的困境之下，发展的压力始终存在，发展成为人民代表大会最大的主题。经过60多年的改革发展，我国已经摆脱贫穷落后的局面，成为世界第二大经济体，与此同时社会利益分化日益加剧，全社会对实现公平正义、共同富裕的愿望日益迫切。形势和任务的变化，特别是北京市作为人均GDP已经超过1万美金的特大城市，各种大城市病集中爆发，如果仍把发展主题当作人民代表大会会议的核心内容，显然日益难以得到市民的认可，而大力提高城市品质，让大家共享首都改革成果，实现和谐宜居成为广大市民的迫切要求，因此积极稳妥地转换人民代表大会的主题已成为历史的必然。只有如此，才能找到最大公约数，形成首都现代化建设的共识。

2.运行模式由行政化模式向公共治理模式发展。解放初期，为尽快摘掉贫穷落后的帽子，受苏联管理模式影响，对按照计划强化行政约束成为我国社会运行普遍使用、推动发展的有效方式，一些重要的行业都要由政府设置部门进行直接的行政管理，甚至连各级党委也对应政府行业部门设置管理机构，进一步提高各级党委的行政指挥效率。与此相应人民代表大会的运行方式也受到了极大的影响，往往是由党委和政府决定重大事项，然后由人民代表大会进行程序性的表决，一定程度上导致了人民代表大会会议民主权力的虚置。而在新的形势下，必须运用法治思维和法治方式，通过提高人民代表大会会议质量和实效，广泛听取民意、充分反映各方面诉求，兼顾各方面利益，加强政策法律的研究论证，提高政策法律的稳定性，形成党科学执政、民主执政、依法执政，国家机关科学立法、严格执法、公正司法，人民群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

3.开会方式从封闭议事向开放议事转变。新中国成立后的30年，全球长期处于冷战时期，我国面临内部发展和外部封锁的双重压力，在这种情况下，很容易延续我党在战争年代的习惯做法，形成了封闭化的议事方式，这种议事方式一旦形成制度，长期占据着人民代表大会会议议事方式的主导地位，会议不仅对境外是封闭的，对内部也是层层封闭的，而开放式的议事空间被不断挤压，开放的意识和氛围不断地弱化。1954年北京市召开第一届人民代表大会第一次会议期间，毛泽东等党和国家领导人莅会，同全体代表见面，毛泽东指示会议要多开几天，使所有代表把意见讲完。但是随着行政思维和封闭化议事方式的不断强化，延长会议时间越来越不合时宜，往往被以缺乏效率、浪费钱财为由而拒之门外，即便是改革开放后，地方人大常委会建立以来，受行政思维和封闭化议事方式的影响，由常委会代行代表大会职权的现象也十分普遍。随着全面深化改革，人民代表大会会议必须从封闭议事的桎梏里走出来。

4.议事原则从效率原则向民主原则回归。人民代表大会作为民主代议机构，其议事原则和方式不同于工作会议，其目的主要不是为了贯彻执行，而是要充分汇集民意、广泛集中民智，其原则本应是民主的原则。而且坚持民主的原则并不是排斥效率，相反充分地贯彻民主原则，可以提高决策的科学性，从而在整体上提高效率，而且可以提高政策执行者的主动性、积极性，有利于提高效率。但受效率原则的影响，长期以来，在人民代表大会会议中缩短会期、简化程序等现象比比皆是，严重损害了人民代表大会制度的权威，损害了人民代表大会会议的形象，损害了广大代表的民主权利，损害了人民群众对人民代表大会的信任和信仰。

5.会议主角由国家机关向全体代表转换。长期以来，国家机关实际上是人民代表大会会议的主角，会议的日程安排是按照国家机关报告工作的方便进行安排，不考虑工作报告前后两部分的不同性质和功能，只做一次报告；会议的审议也不分审议事项的规律和特点，就一个机关的报告放在一起审议。代表发表审议意见，国家机关派不派人到现场听取意见十分随便，完全根据自愿和自觉程度；相反国家机关组织某方面问题的专题说明会，则会以听取代表意见建议的名义组织代表出席。在新形势下，要逐步实现按照代表审议的规律和特点安排会议议题和会议日程。

6.运行机制从粗放化向精细化改进。由于效率原则长期占据优势，因此贯彻民主原则的程序和机制不断弱化与退化，导致人民代表大会会议的民主化议事程序和机制设计十分简单，很多规程甚至没有法定的预案。如沈阳市第十二届人大四次会议上沈阳市中级人民法院因曝出腐败窝案，其工作报告未获人代会通过，对于这种情况法律缺乏相关明确的后续程序规定，出现了扩大民主可能导致没有退路和法定依据的局面，而强调效率的行政化程序和机制却十分严密。因此建国60多年，我国经济社会发展已经发生了翻天覆地的变化，但是人民代表大会会议的召开内容和方式始终得不到实质性的改变，一个重要的原因就是长期搁置民主化的价值，缺少从民主的理念和角度去审视会议的召开内容与方式，导致人民代表大会会议运行机制长期简陋粗放，会议的结论往往在会前就已确定，一些代表的实质性审议意见由于会议内容安排和召开方式的限制很难被吸收和采纳，导致大家对人民代表大会评价产生了大量负面言论，诸如人大就是“举举手”“发发言”的地方，是“橡皮图章”等等。随着全面深化改革，人民代表大会会议必须从粗放化运行机制的困境里走出来。十八大报告提出，全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标之一就是，民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。

目前由于社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，如何进一步凝聚共识、整合利益、保障权益、推动发展，客观上需要更加广泛地汇集民意、集中民智，增强每一个公民，特别是党员和领导干部的道路自信、理论自信、制度自信，更加自觉地、有效地提高人民代表大会会议的质量和实效，而人民代表大会会议质量和效力的提高会反过来极大地调动人民参与社会主义民主政治建设的积极性和创造力。

二、提高人民代表大会会议质量和实效现实探索的北京经验

目前，北京市人大常委会对开好人民代表大会会议进行了积极探索，并取得了很好成效。

1.做实人代会各项职权。一是做实立法权。立法权是法律赋予全国和省、自治区、直辖市人民代表大会的一项基本权利，要逐步实现人代会立法的经常化，市人大常委会在制定年度立法计划时应当根据上述立法原则，每年选择1～2项法规案，安排在人代会上进行审议。二是有效行使重大事项决定权。讨论决定重大事项权适用广泛、灵活，针对性强，可以起到法律的作用，也可以起到命令的作用；它可以用来解决实体性问题，也可以用来解决程序性问题；可就一时一事作出决定，解决某一具体问题。讨论决定重大事项权还能起到补充人民代表大会其他三类职权、协助其他三类职权行使的作用。因此，人大应当重视运用决定权、善于运用决定权，把着力点放在对人大常委会工作报告、“一府两院”工作报告以及计划和预算报告的决议上，明确大会决议的职能，增加具体可操作性的内容，就报告中提到的原则性要求、约束性指标、重要工作安排作出决议，并建立决议落实的回应机制，在下一年人代会上对上一年人代会关于各项报告的决议进行回应。此外，对于代表提出的议案应提交人代会表决并作出决议，议案办理报告经常委会审议后，书面提交下一年人代会审议。研究探索扩大人代会行使重大事项决定权的范围。包括税收财政预算问题，城市的规划和发展，城市的拆迁和改造政策，国有企业的改制和对涉及国有资产的处理问题，大型的建设工程项目，涉及人民群众关心的重大问题等等，都是应该由人民代表大会决定的问题。三是做实大会审查和批准财政预算的职权。要按照党的十八大报告提出的加强对政府全口径预算、决算的审查和监督的要求，除审查公共财政收支预算外，还要将基金收入预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算一并提交人代会审查；要处理好预算资金与党的方针、政策的关系；预算资金与法律、法规的关系；预算资金与治理大城市病，保障和改善民生等事项的关系；预算资金与受益人群的关系；预算资金与效益的关系等。要关注投资方向、结构比例、财政绩效、科目平衡等。四是做实人事任免权。要完善酝酿机制，发挥代表广泛联系群众，从不同侧面了解候选人员情况的优势，避免出现官员在高票当选后因腐败等问题而落马的现象。如2004年12月13日《瞭望新闻周刊》刊文称，由于韩桂芝等“问题官员”坐镇党的重要部门，在他们反复“做工作”甚至“监督”下，人民代表大会上的干部选举程序竟变成了他们“买官卖官”的工具。

2.完善会前筹备工作。一是完善各项报告的起草机制，要从过去动员、部署工作的报告转变为便于大会听取、审议和表决的报告，要明确区分政府工作报告、计划报告和预算报告各自的报告重点，总结工作要对上一年度人民代表大会决议要求和批准的报告作出回应，对新一年度任务工作的建议要注重说明有关工作的重要性、可行性，对所要达到的目标、采取的措施、预期效果等作出描述。二是完善会前活动机制，由代表自主选择视察单位，按照小型分散、灵活机动的方式，深入基层，直面群众、直面问题，了解实情。开好代表与“一府两院”负责人的座谈会交换意见，并在政府工作报告中予以积极回应。三是适当延长会前分团活动的会期，保证代表有充足的时间阅读和讨论会议文件，发挥会前活动的预审功能。发挥专门委员会作用，对提交大会的各项报告进行初审提出意见建议，交常委会和“一府两院”参考。会前活动后，由市委组织召开代表团团长、书记会，力求把代表对会议主要文件和全市工作的重要意见反映在会前， 使广大人民群众的意愿通过代表，提前进入到各项报告的起草和修改过程中。

3.完善会议运行机制。一是探索会议审议大会发言、开展专题会、联组会议等多种审议方式，改进并适当减少代表小组会议，通过多种审议形式的结合，进一步集中代表智慧，提升审议的民主性、科学性。二是探索建立代表意见吸收和反馈机制。对于直接要求修改法规案或者修改报告内容的审议意见，要给予积极采纳，不合理的予以说明，对于一些重要审议意见可以引导其形成议案或建议。三是完善专门委员会充分发挥作用的机制，专门委员会要在深入调查研究基础上积极提出议案，协助大会审议好相关议题，要完善预算审查委员会和法制委员会工作机制，增强专门委员会在议案审查和预算草案审查中的作用，协助代表团和代表完善好议案和建议。四是完善决议起草机制，决议内容要体现代表的重要审议意见，明确主要工作任务、工作重点、目标要求、重点项目和资金支出安排，增强决议的可操作性和约束力。五是完善会议简报制度，简报编写应遵循“准、快、简、选”的原则，要注意反映各方面代表的意见，反映有实质内容的意见，概括反映相同意见。进一步缩短简报从编写到审核、签发的时间，确保当天简报当天完成。建立简报编写系统、信息传输系统等，实现简报编写、审核、修改、传输、付印等全过程的电子化，增强简报的时效性。六是完善新闻报道和会议公开机制。加强人代会报道的整体统筹，既要在会前为大会的召开渲染气氛，又要从大会的功能性质出发，加强会前、会上、会后报道组织的全链条策划，体现全年工作的安排，提高专题专栏报道深度。改进新闻发布会的内容与形式，内容要更贴近群众、贴近实际，回应社会热点关注。要进一步做好代表审议发言的报道，要强化对媒体的管理与引导，建立舆情监控机制，及时引导热点问题，掌握舆情发展。七是要加大会议公开力度，增加会议透明度。要利用网络容量大、查询方便的特点，在市人大、市政府的门户网站集中公开包括简报在内的大会文件，形成固定的公开模式，使市民能更加便捷地了解、利用大会文件，同时逐步减少直至取消纸质简报。要加大对预算、计划报告相关材料的公开力度，对一些提供给代表的报告解读材料，在不涉密的前提下，提供给新闻媒体。

4.完善决议和审议意见落实机制。一是人大常委会和“一府两院”要以对人民高度负责的精神，自觉执行人民代表大会通过的决议，创造性地开展工作，努力完成会议确定的各项任务。二是人大常委会和“一府两院”执行大会决议的情况，要在下一次人民代表大会会议上予以回应，特别是对“决定了”而执行不力或者未完成的事项，要向代表作出说明、解释，形成工作闭环。三是要收集整理代表在审议中提出的针对“一府两院”日常工作的意见，大会结束后，应由常委会有关工作机构进行汇总，分析整理后经主任会议讨论，转交常委会有关工作机构及“一府两院”处理。同时，常委会和有关专门委员会要加强对审议意见处理、落实情况的监督，并向代表反馈和报告。

三、提高人民代表大会会议质量和实效需要前瞻思考

1.进一步健全利益表达机制。各方利益的充分表达和汇集是提高人民代表大会会议质量和实效的基础，一是要通过现代信息手段构建普通市民与人民代表大会的民意直通车，建立“不闭会”的网上民意投票、民意表达、民意吸纳和处理机制，由人大常委会和“一府两院”及时进行研究处理并作出回应，为推动人代会上六个报告充分反映各方面意见和建议打下扎实基础。二是密切代表联系选民的机制。逐步建立履行代表职务法定时间制度，每年代表大会会前1～2个月定为法定履职时间，代表需脱产走访选民，提出建议和议案，为在代表大会上充分发表意见做好准备。建立间接选举代表到选举单位听取意见、汇报履职情况、向常委会报告本选举单位意见建议的制度，畅通代表表达的机制。三是建立不履职代表退出机制。对于会议期间从不发表审议意见，提出代表议案和建议的代表，由代表资格审查委员会进行审查，代表本人可进行申诉，审查期间有所改进的可以取消审查，未通过审查的由审查委员会提出审查报告，依法取消其代表资格，被取消代表资格的一般不再提名为各级代表的人选。通过上述方式，较好地吸纳和化解多元利益诉求进入人代会受阻的问题，把希望通过上网、上访、上街等方式表达利益诉求的冲动有效地引导到上会的方式中来。需要指出的是，要客观认识和评价我们所处的历史阶段、人代会的治理体系和治理能力建设状况，逐步扩大民主化的步伐，做到积极稳妥。

2.进一步理顺事权与财权的关系。一是完善会前活动机制，将代表提出建议、批评和意见，代表议案截止时间提前至会前活动结束，由大会议案委员会或专门委员会一并进行初审和综合并案，提出初步审议意见和建议，将有关意见建议和议案与人大常委会报告、“一府两院”报告一并提交大会主席团讨论，再交大会审议表决，从而将代表议案和建议与政府工作报告纳入同一审议、决定和执行的轨道，一同修改进入最终的政府工作报告，以一个预算盘子作为相应的预算保障，事权的归事权、财权的归财权。二是按照先定事项轻重、后议财政资金额度安排的顺序理顺会议日程。改变目前政府工作报告、计划和预算同时在人代会上批准的做法，应调整为首先通过政府工作报告，再批准计划，然后按照这个计划落实预算，逐步减少预算的预留部分，增强预算的严肃性。

3.逐步改进报告的起草和审议机制。一是报告的写法应该将今年工作的总结和明年工作任务分开，并先后向大会进行报告。现在的报告一般分为前后两部分内容，即关于上一年度工作完成情况和下一年度工作安排情况，两部分功能截然不同，关于上一年度工作部分是接受监督的功能，关于明年工作部分是提出议案的功能，而且今年完成情况和明年工作安排都需要将政府工作报告、计划报告、预算报告、人大常委会的工作报告以及上一年代表大会批准的工作安排的报告联系在一起进行审议，才能发现其中的问题。在对上一年度工作完成情况进行充分审议和把握的情况下，代表才有可能更好地审议和把握来年的工作安排。而现行会议日程安排的着眼点是将各个报告的报告审议分割开来，不利于代表对全年工作的整体把握。理想的做法应该是将今年工作的总结和明年工作任务分开，并先后向大会进行报告并决定是否批准。二是在报告暂时不能按照今年工作的总结和明年工作任务分开起草，并先后向大会进行报告的情况下，可以在审议单元和日程安排上作出一些调整，将今年完成情况和明年工作安排分成两个审议单元，将工作报告、计划报告、预算报告联系在一起进行审议，提高审议的针对性。三是代表在会前活动中对于六项报告中个别议题存在较大分歧的，应将该议题从报告中独立出来，单独形成报告提交代表大会进行审议表决，避免因个别问题影响对整个报告的审议和表决。对于在会前活动中代表提出的议案或建议，由议案委员会提出意见提交主席团，由主席团决定提交大会审议表决。四是调整对各项报告决议的审议和表决时间，逐步建立逐项审议表决的机制，特别是计划报告、预算报告，应先审议表决计划报告，再审议表决预算报告。

4.进一步落实代表大会的立法权。代表大会开展立法活动是落实党的十八大关于“支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力”，推进依法治国的具体体现，是人代会依法履行职责的要求，也是推进民主立法，尊重人民主体地位的要求。为此，一是要将五年立法规划逐步提请代表大会进行审议表决，逐步按照代表的意愿调整立法结构，更多地向公共领域立法倾斜。二是除特殊情况外，要逐步将所有立法项目的最终表决权都收归代表大会，确保立法活动只有一个出口，提高法规制定的权威和法规修改的门槛，增加法律法规的稳定性，提升社会依法治理的制度化水平，为真正实现制度和法律不因领导人的改变而改变、不因领导人的看法和注意力的改变而改变奠定法制基础。

5.加强代表大会对法律法规实施的监督。法律法规的实施情况关系到社会主义法制权威和法治社会的确立，目前代表大会对法律法规实施的监督尚处于空白阶段。下一步，一是应逐步落实代表大会对重要法律法规的执法检查权，加大执法检查力度。二是改进执法检查的体制机制，建立代表大会执法检查组的临时党组，加强党委对执法检查工作的领导，执法检查组在临时党组的领导下开展执法检查。三是制定执法检查的评价指标体系，改变模糊评价、局部评价等问题，逐步实现委托第三方按照评价体系要求，运用科学技术方法和手段参与有关数据调查与统计，提高执法检查的科学化、规范化和制度化。近期可以就常委会开展的重要法律法规的执法检查工作报告提请代表大会审议并作出决议。

6.不断提高会议的保障水平。由人民代表大会民主议事的性质决定，人民代表大会会议会期应为弹性制会期，不应进行严格限定。要逐步完善会期核算和最低限期制度，根据会议安排议题的多少、难易程度，结合代表人数，大会、代表团会议、小组会议安排多少，科学确定会期，对领导下组听取审议意见与会议安排审议议题不一致的应建立审议时间顺延制度，保证代表对该议题有充分的发言时间。

（作者分别系北京联合大学人民代表大会制度研究所常务副所长、教授，北京联合大学北京市政治文明建设研究中心副研究员）