乡镇治则国治：简谈乡镇人大制度建设

曹 众 孙小灵

古有“县积为郡，郡积为天下，郡县治则天下治”之理。

而今，乡镇作为县之所辖，为我国最基层的政权组织。乡镇人民代表大会，则为最基层的国家权力机关。

早在1954年宪法，就确立了乡镇人民代表大会的法律地位，规定了其职权和活动方式。1979年，五届全国人大二次会议通过地方组织法，重新明确了其法律地位。2007年，全国县乡同步换届，乡镇人大届期由三年变为五年……在这样届届相继、与时俱进的发展脉络中，乡镇人民代表大会在推进基层民主政治建设、促进农村经济发展、维护社会稳定中功绩卓著。

当改革步入深水区、度过深水区之时，党的十八大提纲挈领性地指引我们，“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。”在这样的政治框架内，乡镇人大工作如何由会中向会外延伸，向经常化、制度化、规范化方向发展，是为深化基层民主政治工作的科学命题。

正确认识是科学践行的先导。全国13亿人口，乡镇约9亿；近300万五级代表中，乡镇级占到大半。广大农民对于民主与法制的体味与渴求是最为直观的。这并非源于理论上的认知，也不是看你宣传得怎样，而是来自于对社会和生活的察验，看他的代言人是不是真正代表自身权益。因此，乡镇人大工作不是务虚，而是更加务实；不是被动，而是更加进取；不是“二线”，而是更加前沿。

程序也是实体价值的保证。乡镇人大工作无论从形式到实质，还是从方法到内容，都必须依法规范会议程序。会前认真准备：提前通知会期，列好会务计划，将材料提前印发代表；组织代表围绕议题进行“三查（察）”……会中发扬民主：保证必要的会期，切莫“半天会，两餐饭，听完报告会就散”；达到法定人数，议程必须经与会全体代表讨论通过；充分尊重代表意愿；提高会议开放度，组织选民旁听，扩大公民有序的政治参与……会后督办实效：对于会议的决议、决定要广泛宣传其公信力；对于代表议案以及建议、批评和意见要力戒重答复轻落实……

监察重点，督促到位。监督的内容应本着议大事、求实效的原则，宜精不宜多，让结果“掷地有声”、切实解决问题要寓监督于支持中，根据党委工作大局督促政府依法行政要围绕农民普遍关心、反响强烈的热点、难点问题，如义务教育、土地流转、合作医疗、重大项目、基础建设等方面开展监督。

十八届三中全会指出：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”这为重大事项权的有效行使，注入了新能量、新活力。在“推动人大工作与时俱进”的今天，乡镇人大既要理顺党委决策、人大决定、政府执行的关系，也要厘清哪些重大事项必须要经乡镇人大决定，哪些只需要听取情况汇报，令制度设计的权力有效动用。

生命在于运动，代表在于“活动”。代表工作是乡镇人大的一项基础性工作，应进一步加强与规范，建立代表学习、联系选民、专题调研、履职公开、履职档案、小组活动、“三查（察）”、述职等项制度。

最基层，最直接，最广泛，是乡镇人大工作最为突出的特点。姑且用“上善若水”一词来比喻占我国总人口70%以上的广大农民，那么“水能载舟，亦能覆舟”。

至此，谓之“乡镇治则国治”，亦无不可。