加强对预算执行的监督

岳文英

2014年7月29日，甘肃省十二届人大常委会第十次会议听取和审议了省人民政府关于2013年全省及省级财政决算草案和2014年上半年财政预算执行情况的报告。监督权是宪法和有关法律法规赋予人大及其常委会的重要职权之一，而听取和审议省人民政府关于财政预算执行情况的报告是行使监督职权的重要方面。对预算执行情况的监督，实质是把政府及相关部门落实预算的全过程置于人大及其常委会的监督和制约下，是财政监督的重点。目前，人大预算监督权的行使虽然得到一定程度的细化和实化，但对于预算执行的监督仍是人大监督工作的难点，存在的法律意识不强、法律责任不明确等问题，削弱了人大预算监督的权威性，降低了监督实效，导致政府滥用和浪费纳税人的钱的现象依然存在。下面就人大及其常委会加强和完善对财政预算执行情况的监督谈几点看法。

第一，强化认识，树立预算即法的意识，履行法定职责。长期以来，人们把预算当作财政收支计划，并没有把它上升到法律的高度，所以政府对经批准生效的预算的追加追减、预算划转在没有提请人大常委会审查和批准的情况下便随意改变，无视预算的法律性和强制性，一定程度上架空了人大的监督权，导致了地方人大监督职能的弱化、虚化；对预算的法制性认识不到位，也一定程度弱化了人大预算的执行力，影响了预算执行的绩效。在实际工作中，有的工作人员甚至是领导认为人大听取和审议预算执行情况的报告是走程序、作秀；有的害怕监督会影响与政府的关系；有的认为人大常委会作出的决议和提出的建议并不能真真正正的发挥效用。预算一经权力机关批准生效，就具有强制性、法律性，非经法定程序，不得随意调整修改。各级政府要树立预算即法律的意识，认真按照人民代表大会批准生效的预算案执行。人大预算监督是法律法规赋予地方人大的法定职权和工作责任，在对预算执行情况的审查过程中不能不作为，不履行法定职责。我们要从稳步推进社会主义法治民主建设，实现中国梦的高度出发，充分认识人大预算权的法律地位，履行法定义务，提高自信，正确对待遇到的问题和困难，变虚监督为实监督、软监督为硬监督，提高财政资金运行的质量和绩效，保证预算执行的合理性和合法性。

第二，完善监督手段，强化监督实效。在预算执行监督方面，各级国家权力机关要进一步完善监督手段，拓展监督方法，增强针对性和实效性，一是积极开展专项监督检查。比如，在监督财政资金预算执行情况时，甘肃省加大对民生项目的监督检查力度，重点对城乡低保、小型农田水利等资金使用情况进行了专项检查，确保民生项目专项资金落到实处，取得切切实实的效果；专项检查城市污水管网建设资金使用情况，监督权力的行使是否符合公共利益的需要。二是注重对资金使用效益的监督。通过审查确定财政资金使用是否促进社会效益和经济效益最大化。进一步健全预算绩效评价体系，强化评价结果的运用，将其作为安排年度预算的重要依据。探索实践邀请第三方机构作为评价的主体，进行绩效评价；绩效评价的结果对外公开，并与职位升迁挂钩等。三是认真开展日常性监督。建立人大与执行机关间的信息交流平台，及时掌握财政资金的使用情况；推行国库支付电子化，建立预算编制、执行、监管一体化系统，实现对财政资金的及时监控、全过程监督；在互联网上发布预算报表，使群众及时了解每笔资金的去向。

第三，完善预算违法责任，加大惩处力度。在我国，政府机关只是帮助人民群众管理“钱袋子”，这也就意味着若因为政府失职、不作为等原因造成人民财产的流失，应当承担相应责任。目前，预算法只对擅自变更预算、擅自动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款、隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出这三种违法行为作出了具体规定，但直接责任主管人和其他责任人员都只需承担行政责任。我们可以尝试建立责任人进行经济赔偿和承担刑事责任机制，加大对在预算执行过程中的违反法律规定的行为的惩处力度。同时，我们应当把预算违法行为的种类尽可能全面地纳入法制范畴，且明确规定实施主体的法律责任。法律责任规定的缺失造成了人大及其常委会即使审查出了预算执行中的违法问题，相关人员也仅限于行政处罚或免于处罚，不能使责任主体承担相应的责任，使预算执行监督缺乏法制保障，大大降低了预算执行监督的权威性。

第四，完善预算审查体制，加强队伍建设。一是工作机构的建设。目前，主要是人大常委会、财经委员会担任了审查预算执行情况报告、提出审查意见的主要职责。部门内部门间职责划分不清，造成工作效率低下，工作质量不高，降低了人大预算监督的力度。有的地方设立专门的预算工作委员会，配备具有专业知识和有实践经验的工作人员，负责预算执行监督工作，对提高监督实效起到了积极作用。我们还可以尝试建立预算审查委员会，重点审查财政预算是否真正用于民生、运用效果如何等，强化对政府财政的监督。二是工作能力建设。预算审查是一项专业性极强的工作，涉及财政、税收、金融等方面的专业知识，工作需求专业性较强。鉴于人大常委会的实际情况，可借助外部专业力量，即聘请部分专家学者作为常委会开展预算监督的顾问。加强对常委会组成人员、工作人员和人大代表的培训，采取多种形式，多层次多种类开展业务培训，切实提高干部队伍的专业知识水平和履职能力。三是思想作风建设。提高思想认识，才能增强行动的自觉性。常委会组成人员和机关工作人员，尤其是从事人大财经监督工作的同志，都要有“在其位谋其政，任其职尽其责”的思想认识，克服不求有功但求无过的惰性思想。

（作者单位：甘肃省人大常委会人大研究杂志社）