街道人大工委工作调查及我见

汪洋

张德江委员长在深入基层调研时强调：“基层人大通过监督基层政府和其他部门等方式来实现人民的诉求，在基层社会治理结构中地位非常重要，如果基层人大能够很好地履行监督政府的职能，政府工作肯定有改善”。学习贯彻张德江委员长的讲话要求，联系基层人大工作现状，畅通民情民意的表达渠道，深入研究基层人大建设，研究如何发挥基层人大代表作用，对于在宪法法律框架下的人大制度机制创新意义重大。随着城市建设发展和城镇化进程的加快，街道这一基层组织的任务越加繁重，而作为基层民主法治建设中的街道人大工委的性质、地位与作用的明晰问题，已经迫切地成为人大工作研究的重要课题。因此，笔者对安徽省合肥市街道人大工委设置的背景、工作现状以及自身建设等情况进行了深入调研，在充分了解情况、认真分析的基础上，结合基层人大工作现实需要，提出如下思考和建议。

一、街道人大工委设立的历史沿革

合肥市（市）区两级现有街道人大工委43个，其中7个为适应区划调整由原先的乡镇人大改为街道人大工委。街道人大工委的设立，成为合肥市基层人大工作中的重要组成部分。街道人大最早的雏形见于1993年1月，巢湖市城北、城南、卧牛、朝阳四个街道人大成立的联络组。1997年7月29日中市区十二届人大常委会第三十四次会议通过《关于设立街道人大工作委员会的决定》，标志着庐阳区（原中市区）在全市率先成立了街道人大工委。自1998年之后全市各县区陆续挂牌设立了街道人大工委。

二、街道人大工委工作成效

从调查情况看，合肥市街道人大工委工作取得的主要成效是：

（一）推进了基层民主法治建设进程

街道设立人大工委以来，有效发挥了市、区人大常委会对基层民主法制建设的组织和指导，切实强化了基层政权建设。市、区人大常委会作为地方国家权力机关，依法承担的工作，面广量大，任务十分繁重。但由于市、区人大常委会机关人员相对偏少，许多工作难以深入到基层。街道人大工委在授权范围内，对辖区政府派出的行政部门、司法部门工作实施监督，并及时向上级人大常委会作出反映，一方面使常委会监督的触角更能接触到基层，接触到群众，另一方面也有利于推进人大常委会决策的科学化。同时，街道人大工委通过协助人大代表接待选民、组织代表开展视察、检查和调研活动，既有利于发挥代表的监督作用，也有利于通过街道人大工委对民意的减压、疏导和与相关部门协调，尽可能地将问题解决在基层，起到了集民意、疏民怨、稳民情，及时解决群众矛盾的重要作用。另外还可以综合人大代表调研和视察的情况，形成闭会期间代表建议、批评和意见。如蜀山区西园街道人大工委组织代表视察群众自主拆迁现场，与拆迁户群众面对面交流，了解情况，总结经验，及时与市人大常委会联系组织宣传该街道有效破解拆迁难、安置难问题，扩大了街道人大工委工作的对外影响，激发了街道人大工委工作的积极性。

（二）为服务代表履职创造了工作平台

在人民代表大会闭会期间，组织开展代表活动，是代表执行职务、发挥代表作用的重要方式。服务代表，增强代表履职活力，是街道人大工委的重点职责。合肥市各街道人大工委积极为代表履职提供服务。 通过组织学习培训，提高了代表的素质。完善各项工作制度，激发代表工作热情。市人大常委会出台了《关于规范闭会期间代表小组活动的意见》，对代表小组活动的内容、制度、形式、要求和保障作出了明确的规范。为了贯彻意见，蜀山区人大常委会在各街道人大工委进一步细化了组织代表活动的制度要求，建立了组织代表活动登记、代表参加活动签到、调研报告撰写要求、联系选民群众等具体规范，并在每月十日组织代表深入社区，接待听取群众意见。

（三）促进和保障了社会和谐稳定

街道人大工委所处的地位，决定了与人民群众的联系最紧密，群众的愿望诉求他们最清楚，群众的所求所望他们最先知道，工作优势独特，职能作用明显。所以，加强和发挥街道人大工委作用十分重要。多年来，合肥市各街道人大工委始终把关注和解决民生问题作为组织代表活动的重要内容。通过组织活动形成了不少具有相当价值的代表议案和建议，得到了政府及相关部门的重视并予以解决，积极回应了群众的期盼，为构建和谐社会作出了努力和贡献。每年市、区两级人代会上确定的代表议案，基本都是闭会期间代表活动的成果，一些代表建议还被列入常委会重点督办建议案，解决了一批群众关心、关注的民生问题。这既是对代表活动成果的充分认可，也是对代表活动实效性的充分彰显。组织代表走进社区，广泛联系群众，开展调查研究，深入了解群众的生活和利益诉求，畅通了民意渠道，拓展了代表活动空间，掌握了真实民情，汇集了群众的意愿，为代表履职尽责，行使权力，发挥作用创造了有利条件。通过深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，使社情民意得到汇集，使人民群众的诉求得到及时反映，推动了民生问题的解决，及时化解了基层矛盾，促进了社会的和谐发展，受到人民群众的充分肯定。如瑶海区人大常委会组织街道人大工委创新开展“代表讲坛”活动，定期组织市、区两级人大代表走进街道社区，围绕全市工作中心，确定不同主题，开展宣讲活动，现场解答选民群众关心的问题。此举充分调动了人大代表积极性，提升了全区各级人大代表的履职热情，畅通了人大代表与人民群众的沟通渠道，密切了人大代表与人民群众的联系，使“代表讲坛”成为全方位为民代言、为民服务的平台，深受人民群众的欢迎。

三、街道人大工委建设中存在的主要问题

（一）法律依据不明确。虽然街道人大工委设立的存续时间较长，可至今对其设立的法律依据和工作性质地位与工作职责仍不明确。现有的街道人大工委，基本都是区一级人大常委会，根据实际工作的需要并经同级党委批准而设立的。地方组织法没有对街道人大工委的工作性质、任务作出相关法律制度的定位和界定。原有乡、民族乡镇人民代表大会职权的法律规定不适用于规范街道人大工委的工作，对街道办事处行使行政职权的事项难以通过法律程序监督落实，加之省、市一级层面也没出台针对街道人大工委工作的规范性文件，使得街道人大工作还没有真正纳入法制化轨道，直接导致街道人大工作定位模糊，界限不清。法律定位的缺失，在不同程度上导致了街道人大工委的性质和职权不明确。街道人大工委究竟能做什么，应该做什么，也就是作用如何发挥等成为目前亟待予以解决的问题。这是困扰和造成目前合肥市街道人大工委工作开展难、作用发挥难的最大障碍。endprint

（二）监督职能不明确。由于街道不选举人大代表，也不召开人代会，自然也不能形成相应的决议、决定，造成监督主体的缺失。街道一级的依法行政情况，只能依靠区一级人大常委会的“隔空”监督，这样的监督往往是鞭长莫及，难以实现监督工作的实际到位，极易形成街道行政工作的监督真空。在街道区域内事关国计民生问题的大事，人民群众的建议、意见就无法像通过人民代表大会一样直接作出反映；街道人大工委所能发挥的监督职能，主要还是依靠组织辖区人大代表视察、检查和调研等间接方式来体现。监督的主动权由原来的直接性变成了间接性，无形中就失去了监督工作的严肃性和规范性。

（三）人员配备不到位。现有的街道人大工委主任是由区级人大常委会任命，多数只有主任一人，部分配备了副主任，但属于超编配备，少数配备了一名兼职秘书，并且个别区配备的街道人大工委专职主任还不到总数的一半。由于街道承担的事务性工作多，人手严重缺乏，工委主任有的还要兼职街道的中心工作。各街道人大工委普遍反映工作力量薄弱，人员偏少，人员编制吃紧，加之经费保障不到位，势必影响街道人大工委工作的正常开展。

（四）服务工作弱化。实践证明设立街道人大工委的初衷，主要是为辖区内各级人大代表履职提供服务，完成区级人大常委会和街道党工委交给的各项任务。这种双重领导的架构，使得街道人大工委试图采取各种方式，加强对街道行政权力的制约和监督，推进街道工作的民主化、法治化。但街道人大工委的性质决定了其职能，必须通过组织代表开展活动来实现。如果将街道人大工委的工作定位放在了监督上，而不是如何为代表搞好服务上，就有违设立初衷之嫌。

四、加强街道人大工委建设的几点建议

（一）提高对发挥街道人大工委作用的认识。应充分认识基层国家权力机关的地位和作用，切实加强基层人大建设，提高基层人大工作水平，为促进地方经济发展、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。提高对做好街道人大工委工作重要性的认识，切实加强对街道人大工委的领导，把其真正摆上党委工作的重要议事日程，设法帮助解决工作中的困难和问题，为街道人大工委创造良好的工作环境，积极支持街道人大工委在基层工作中发挥作用。同时，街道人大工委首先要提高对自身工作重要性的认识，克服畏难懈怠情绪，积极主动开展工作，积极探索新的工作方法，创新开拓新的工作思路，主动适应基层工作对人大工作的需要，扎实有效地把街道人大工作做好。逐步形成党委领导“给力”，人大主动“发力”，政府善于“借力”的良好工作局面。

（二）明确街道人大工委的法律地位。调查反映，目前对街道人大工委工作反响强烈且较集中的问题就是性质地位不明，职责不清，制约了作用的发挥，迫切需要立法层面上的制度设计和明确。随着民主法治进程的有序推进和经济社会发展的需要，对街道人大工委的性质、地位和职能作用已经到了该予以明确的时候，而且解决此类问题的立法条件和基础已经比较成熟，完全可以上升为立法层面的工作。比较现实的做法是由立法机构通过调查研究，认真总结街道人大工委工作发展经验，掌握工作规律，摸清工作特点，广泛听取各方面意见，借鉴街道人大工委设立以来的实践和探索，通过制定地方性法规，确定街道人大工委的法律地位，明确其性质和职能，切实将街道人大工委工作纳入法制化轨道。

（三）明确服务职能定位。街道人大工委要在思想上牢固树立为代表履职服务的意识，建立健全制度，探索完善工作机制和措施，将联系辖区人大代表、组织开展好代表活动，作为街道人大工委主要的工作职责，充分发挥自身工作优势，切实在为代表履职服务上下好工夫，不断丰富代表活动内容和形式，努力增强代表工作实效。认真组织开展视察、执法检查、调查研究等活动。加强代表活动室建设，开展代表进社区、代表接待日、代表向选民述职、代表定点联系社区等形式多样，丰富多彩，富有成效的活动。为提高人大代表素质，发挥代表主体作用，进一步激发代表履职热情，增强代表履行职务的主动性，保障代表依法行使好各项职权，推动街道工作有序开展。

（四）开展好带有监督性质的工作。虽然目前街道人大工委尚没有明确的法定监督职权，但在基层人大工作中，街道人大工委仍然可以承担一些带有监督性质的工作任务。一是组织辖区人大代表开展监督活动，为人大代表履职提供服务，创造条件。二是受市区人大常委会的委托，对法律法规贯彻实施，对市、区人代会形成的决议、决定执行情况以及相关代表议案、建议落实情况开展调研，提出意见和建议，为人大常委会形成监督议题和提高监督实效提供依据和参考。三是在人大常委会的安排下，组织辖区的各级人大代表，对街道办事处的工作开展情况进行视察或评议，提出意见和建议。

（五）发挥好桥梁纽带作用。街道人大工委和辖区人大代表都工作和生活在选民中，与人民群众有着天然的联系，能够直接听取群众意见、反映群众意愿，有着桥梁纽带的独特优势，能够及时反映群众诉求、化解社会矛盾，发挥做好群众工作的独特优势，是推进国家治理体系和国家治理能力现代化的重要途径。关注民生、改善民生是我党执政为民的本质要求，也是人大工作的出发点和落脚点。街道人大工委要提高参与社会管理的主动性和积极性，在关注民生、改善民生方面发挥应有的作用：要广泛联系群众，深入调查研究，为常委会安排涉及民生的议题提出工作建议，提供第一手资料；要组织代表广泛联系选民，深入了解各方面群众的生活工作状况和利益诉求，通过代表依法履职，使民情、民意得到畅通表达；要组织和充分发挥不同专业界人大代表的作用，积极为群众解决一些实际问题；要对人大代表提出的涉及本辖区的民生问题，组织代表开展督办活动，协助办理好代表议案建议。要将了解和掌握的社情民意及时向街道党工委汇报，协同街道办事处抓好落实。

（作者单位：安徽省合肥市人大常委会）endprint