真正的法治国不应过分强调顶层设计

庞颖

人物名片·李晓安

李晓安，首都经济贸易大学教授。北京市教学名师。现担任教育部法学指导委员会委员，国家社会科学基金项目评审专家，国家社会科学基金项目成果评审专家。北京市法理学会副会长。其多篇论文在《人民日报》理论版、《光明日报》理论版等权威期刊发表；著作有：《信用规制论》、《信贷申办指南》、《信用之路—我国信用综合治理研究》等。此外，李晓安教授还在《中国法学》、《法学》、《法学杂志》、《政治与法律》、《北京行政学院学报》等cssci杂志、核心期刊、专业期刊发表论文50余篇，其重要论文由“人民网”、人民大学报刊复印资料全文转载。

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议将于今年10月在北京召开，主要研究全面推进依法治国等重大问题。改革开放以来，在党的历次中央委员会全体会议中，将法治作为主题是绝无仅有的。为什么在四中全会上一反常规讨论依法治国？目前我国法治面临什么问题？如何更好地推进中国的法治建设？日前，本刊记者访问了首都经贸大学法学院李晓安教授，她对这些问题进行了详尽的解读。

祖国：从党的历史来看，把依法治国提到中央全会的议事日程上，在中央全会上讨论依法治国，这是绝无仅有的，这对正在处于现代化转型的中国而言，有什么历史性意义？

李晓安：我觉得这个意义是里程碑式的。建党、建国、改革开放很多年了，强调依法治国又是若干年了，但是目前依法治国的社会状态依然不尽如人意。很多人认为是因为改革进入攻坚期和深水区，正处于改革过程中各种矛盾的爆发阶段，是改革本身出现了问题，是历史遗留的一些问题所导致。深化改革所面临的这些问题事实上也给新一届中央政府、新一代中央领导提出更多艰巨任务和更多的难题：未来中国的发展方向怎么走？到底以什么方法来引导国家向稳定、健康、有序方面发展？

我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。而依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。古今中外的历史发展证明，依法法治是党领导人民治理国家的基本方略。实践证明经过那么多年：人治，礼治，德治，最后都要走向法治。可以说，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力的必然要求，事关我们党执政兴国、事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安。

祖国：为什么老百姓对法治国也有很高的期盼？但经过这么多年，依法治国并没有达到我们预期的目标，这是什么原因造成的？

李晓安：法治是制度的延续，它给了百姓一个可预见性、可预期性。以全社会普遍关注的养老问题为例，之所以上升到国家政策层面上，就在于我们实行计划生育独生子女政策。而当初号召民众实行计划生育，实行独生子女这一基本国策的时候，国家给予的承诺就是国家养老，现在第一批实行独生子女的那辈人已经进入退休阶段，可是国家养老基本政策却并不成熟。以家庭养老为主的模式显然和我们现在家庭的结构不合拍，在老百姓看来养老问题并没有随着社会的发展而得到根本解决。老百姓更需要一个制度性的承诺，而不是哪一届领导人的承诺。制度上的承诺只有法治能做到，其他的任何治理方式都做不到这一点，所以我们要求法治国。只有法治国才有一个稳定性、连续性，和一个制度上的承诺，而不是随着领导人的变迁而变迁，也不会随着某个部门主管领导的变迁而变迁。而这一点恰恰是对目前我们行政运行意识的一个巨大挑战。

在行政组织运行过程中，它有个特点：行政权具有层级性、命令与服从特性。“政令要出中南海，要做到上传、下达”。这样的方式有一个后果：整个行政的运行体系重要的是对领导的服从，而对领导者的服从逐渐就演化成官员的一个行政意识。这个行政意识就是服从领导而不是服从制度，那么这个领导者水平如何就看领导者对制度的执行贯彻强调的程度，但是即便是我们在行政层面规定了很多法律、制度，行政层面仍然尊崇执行的是只听领导者的话。而这正是法治制度实行这么多年，执行不好的原因。领导说什么你必须做什么，不贯彻执行你位置不保，位置不保你还能做什么呢？这种官僚场合的思维方式是不科学的，因为再贤明的个人也是有缺陷的。

祖国：几乎所有的腐败案件，背后都有“官治”、“人治”的影子。无论从老百姓的期待来看还是从国家治理的角度看，依法治国才是反腐败的治本之策，您怎么看？

李晓安：这点我非常同意。中共十八大闭幕后，中国再次掀起反腐败风暴，新领导层就反腐话题频频发声，众多问题官员纷纷落马，其中不乏位高权重的“大老虎”。特别是中央政法委书记周永康，他的倒台对我们法律人来说既高兴又悲哀。高兴的是高管纷纷落马彰显了中共中央反腐倡廉的决心，法律面前人人平等；悲哀的是作为中央政法委书记，对法律的践踏如此！这么多年我们为法律奋斗，为法律培养优秀人才，我们的内心很悲凉：成效在哪？看不见！

在中国，法律并没有达到真正应有的地位和实现人人对法律的遵从。从根上来讲官员的法律意识、法律态度、对法律的遵从度尤为重要。老百姓对法律不遵从、不执行，就是因为司法的公信力、司法的权威没有树立，因为行政权力对司法过多的干预。说到打官司，很多权益私权得不到保障、法律执行不力、没有司法权威、没有司法公信力、涉诉信访就是相信行政权力高于司法权力。

建设社会主义法治国家，反腐工作很重要，但不是唯一的工作。这个国家的发展不是全靠反腐来推动的，注重制度的建设，把反腐纳入到法治环节，从制度层面来杜绝腐败产生，这是一个最根本的目的。如果不解决根本问题，老虎继续会有，苍蝇也继续会有，依法治国是根本的治理途径，否则只靠运动式的反腐不长远。

祖国：全面推进依法治国需要创造良好的社会环境，要求全面实施系统配套，更需要党和政府加强顶层设计，您如何看这一观点？

李晓安：真正的依法治国，或者说提高一个国家的治理能力，不应该单纯地过分强调顶层设计，任何一个法律制度的设立都是上下互动、协调商谈的一个结果。不要过分强调精英治国，这个国家不是靠精英就能治理好的。法律的公信力不强，很大一部分原因在于法律制度本身，它没有得到全社会的呼应，没有反映社会主体的权利要求，这样的法律制定出来就有问题。endprint

司法的公信力在于法律本身不应该全都是顶层设计，应该是上下互动商谈的结果，应该反映民意，这样法律才能得到遵从，才有一个遵从度，在民心当中，才有公信力，真正地具有内在的合理性，法律意识、法律秩序才能形成。过多宣扬顶层设计，过多强调精英治国，不应该太多的炫耀。顶层的几个人，就能决定一个国家某一方面的主要政策，顶层职能部门的几个人所设计的方案推向全国执行，这是不科学的。 任何制度的形成都应该进行调研，掌握大量的第一手资料，这样才能了解执法部门的需求，了解行政主体在履行职务的过程中遇到的问题，了解老百姓的需求。这种制度应该是从下往上，再从上往下，几次来回互动商谈，单纯地在国外考察学习，然后就做一个制度设计，那是脱离中国现实的。现在官员要做的就是走下来，对中国现实问题、老百姓需求的问题进行回应，而不是坐在衙门里被动地制定。加快促成良好制度的形成，完全变成制度的运作方式，效率就会提高。

祖国：在目睹立法如潮的同时，普通民众并没有相应地增强对法律的信心和期望，甚至怀疑“法”的存在。现在好多人的法律意识比较单薄，很多问题通过媒体曝光才去解决，怎么提高法律权威、法律意识？

李晓安：这不仅仅是法律意识的问题，是司法权威没有树立的原因。我一直强调司法的权威和司法的公信力，行政权力过多干预司法行政，导致司法公信力不够，法律内在的合理性也存在问题，导致了老百姓的眼里权比法好使、信权不信法。法律本身的制定要合理，法律是一个商谈的结果。

依法治国面临最大的挑战，就是宪法和法律权威的树立问题。习总书记在十八大报告和之后一再强调树立宪法和法律的权威。只有官员和百姓都从心里认为宪法和法律是至高无上的，这个国家才有制度、有秩序，才能做到依法治国。老百姓信访不信法、法律没有权威、法律没有公信力、司法没有公信力、整个社会没有秩序，还叫法治国？因此，要树立宪法的权威、法律的权威。宪法和法律的制定必须是合理的，应该反映最大多数人的利益，应该做到公平公正，做到法律面前人人平等，要把法律的价值本身凸现出来。而要想真正提高法律意识，还要提高依法行政，真正地把权力关在笼子里。其中官员教育也是一部分，官员也是人，人都有欲望，欲望是要约束的。法律是对人的最低要求，就是用道德准绳约束个人行为。如果官员个人的欲望不约束，越过道德的底线触碰到法律的红线，这是最坏的结果。做官不能发财，想发财就不要当官，二者不可兼得。在职场上一定要有这个概念，如果什么都要，那就很容易触犯底线。

祖国：法律体系背景下的实施难题，即由形式法制转入实质法制建设阶段的艰巨性，您觉得怎样才能解决这个问题？

李晓安：依法治国是一个完整的法律体系包括立法、执法、司法、守法，法律执行也是一个完整法律体系。老百姓要有法律意识，官员也要有法律意识，百姓的意识要提高，官员的法律意识更要提高。要做到实质上的依法行政，作为法官来讲，就是保证每一个个案形式的公正、程序的公正，两者之间相辅相成。行政权不要再干预个案，给法官更多独立性空间，相信法官，在制度上约束法官的权力，同时制度上要尊重法官作为法官的权力。在制度设计层面，让法官对案件负责，一旦行政过多干预案件，却让法官个人承担责任，这个对法官来说不公平，所以目前出现一种风潮，随着中国大的法治体制改革，法官只有责没有权，使得法官辞职现象越来越多。由此来看，只有法官的权力与责任并行、相一致，才能更好实现公平公正。

祖国：建设社会主义法治国和“中国梦”之间有什么关系？

李晓安：经历几代人的艰苦奋斗，中国共产党不断地向前发展、自我更新、自我完善，保持着经久不衰的生命力，这点是不能否定的。党和政府对国家的治理，始终紧随时代发展的脉搏，历史发展的大潮流。未来的国家发展一定是依法治国，依法治国的治国理念早已深入民心，深得民意。事实上中华民族伟大复兴的“中国梦”仔细剖析起来，和法治联系紧密。法律的制定要尊重每一个个体，当每一个个体都得到全面完善发展的时候就是“中国梦”实现的时候，这个时候人们感到自我发展很幸福、完善，公平机会、公平对待，个人权利能够得到保障。每一个个体都感到幸福、满足，中华民族伟大复兴的“中国梦”就能实现了。然而要想使个体权利得到保障，利益不受侵犯，能够公平的、平等的对待，恰恰需要法律的保障、制度的保障，落脚点就是法治。endprint