我国行政奖励制度存在的问题及解决路径构想

付晓涛

摘 要：针对我国网球运动员李娜夺得澳大利亚网球公开赛冠军后湖北省对其实施奖励的事件，社会各界发出不同的声音，以该事件为研究蓝本，阐释行政奖励的性质，分析行政奖励所面临的问题，提出制定相关法律规范建议，以期构建以法律原则为指导、严格程序为保障的行政奖励新格局，充分发挥行政奖励对社会管理秩序的引导与促进功能。

关键词：行政奖励制度；问题；路径

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）24-0087-02

2014年1月28日，湖北省政府奖励获得澳大利亚网球公开赛冠军的李娜80万元奖金，消息一传出即引起各界热议。新浪网调查显示，反对奖励的网民多达76%，赞成奖励的网民不足15%。著名体育评论员黄健翔称，20年前这样做绝对没今天这么多批评，这是社会的进步。甚至受奖者李娜本人也对奖励持不同意见。深入研究此次奖励行为，不难发现我国行政奖励制度存在的问题。

一、行政奖励的性质——正面功能评价

行政奖励指的是行政主体依照法定条件和程序，对为国家和社会做出重大贡献的单位和个人，给予一定的物质或精神鼓励的行为。随着行政国家的确立与发展，行政管理方法从倚重于刚性禁令的颁布，逐渐过渡到偏重于柔性执法的引导。而行政奖励所具有的正面引导、良性促进、非强制化的秉性，使得行政奖励的管理方法被行政主体愈益重视并广泛适用。

1.具体行政行为特点。具体行政行为在行政法理论中是一个基础性的概念，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行使职权的行为。基于该定义，具体行政行为至少包括四个方面的要件：一是应满足主体要件，即体现为行政主体实施的行为；二是应满足成立要件，即表现为行政主体的单方行为；三是应满足对象要件，即针对特定的主体做出；四是应满足内容要件，即影响特定主体权利义务。对照行政奖励的定义及四个要件的内容，湖北省政府对李娜的奖励目的在于通过表彰为国争光的体育健儿，促进体育事业的繁荣发展，当属具体行政行为无异。

2.层级性及行业化特征。行政管理事务的多样性与集权化的要求，决定了多层次行政级别及同级别下多部门的科层建构模式。行政奖励受科层建构模式影响，使得奖励的种类繁多、旨趣各异。按奖励的对象可划分为“外部行政奖励和内部行政奖励”、按奖励的种类可分为“物质行政奖励、精神行政奖励”、按奖励是否有幅度可劃分为“羁束行政奖励与自由裁量行政奖励等。存在隐忧的是，面对具有重大管理效用又广泛实施的行政奖励行为，目前我国却并未形成统一规范的行政奖励法律制度。不同的行政奖励散见于各种法律形式之中，部分奖励的依据甚至为会议纪要或红头文件。虽然这给奖励的效率及针对性上带来了好处，但同时也出现了奖励设定主体过多、种类过滥、标准参差等弊端。

3.是刚性管理手段的有益补充。行政奖励强调社会主体的行为在满足特定条件时，做出利益的给付。与此相对应的是行政处罚（分），即当出现损害社会管理的不当行为出现时，做出利益的剥夺。两者的有机衔接，是国家实施统治的基本举措。行政奖励并非当下所独有，在秦商鞅变法时期，即令“有军功者，各以率受上爵，为私斗争，各以轻重被刑”。随着福利国家的发展，行政管理的手段日益倾向于通过奖励等给付行为，以促成有利社会公益等行为的实施。这在单一的侵益行政行为无法取得效果的领域更能发挥其积极作用，典型的例证如见义勇为基金发放、缉拿犯罪分子的赏金、英雄及劳模称号等等。

二、行政奖励面临的问题——负面效果审视

反映良好道德风尚、展示透明公正理念、严格程序标准的行政奖励，能够促进、激励与感染人积极实施奖励所倡导的行为。反之，则无法达至设定行政奖励的初衷与目的。综而观之，我国当前的行政奖励存在如下几方面问题，极大削弱了行政奖励所带来的积极意义。

1.条块化分割严重。我国行政管理的体系体现为条块式的管理模式，即由中央部委到地方厅局的行业系统构成为条状结构，以同级政府管理之下的部门或机构组成的块状结构。在条状结构内部，会基于行业管理的需要设置行政奖励。在块状结构内部，则会基于整个地区的综合发展设定行政奖励。条状结构的行业之间、块状结构的地区之间，发展侧重及发展程度亦各有不同，更导致行政奖励的设定千差万别。例如，全国劳动模范五年评选一次，拟定人选要通过多轮公示，最后由国务院颁发奖章，这是劳动者所能获得的最高荣誉，奖金一万元。反观对李娜的奖励，从其夺得澳网赛冠军到收到80万元奖金，仅有短短的三天。两者奖金因行业不同有着巨大的差异，程序的严谨与复杂程度更是不可比拟。

2.物质化倾向严重。通常情形下，金钱给付的激励作用最为直接，效果也最为明显。以我国对竞技体育的奖励为例，获1984年洛杉矶奥运会金牌奖励9000元，2008年北京奥运金牌奖金涨至35万元，2012年伦敦奥运会金牌奖励更是突破了50万元。通过重奖，固然使我国薄弱又亟待发展的体育项目迅猛发展，但单纯以物质奖励的催生，并不能改变我国群众体育羸弱的现状。回溯历史，物质奖励虽不可少，但精神奖励却是激发人最大潜能的力量。如在土地革命及解放战争时期，促使革命先烈奋勇冲锋的并不是金钱，而是创造历史的荣誉感与革命信仰。不能不反思的是，当下国家与社会倡导的良好道德风尚、诚信礼仪规范及科技成就等代表人物评选，都与奖金的多寡紧密挂钩。反观物质至上的美国，伦敦奥运会冠军也只有区区2.5万美元的奖励，这说明管理者的奖励思维及公众对待奖励的态度已到了何等危险的境地。

3.权力化侵蚀严重。行政奖励作为行政管理的方法和措施，属于行政主体的自由裁量权。如果行政首长喜欢体育活动，可能就会在奖励上对体育项目有所倾斜。反之，如果行政首长注重科技进步，或许会通过奖励对科技成果及转化予以更多支持。但是，当没有法律对奖励的范围及边界做出约束的情况下，则该自由裁量权易于被滥用。面对舆论对奖励李娜的质疑，湖北省政府体育局官员回应，奖励李娜的80万元并不是乱花钱，执行的是去年全运会冠军的奖励标准。就此答复，更体现出行政奖励受权力左右的尴尬现状，李娜是网球职业运动员，其参赛并不代表国家和地区，与代表省级单位参与全国竞技的全运会不能混为一谈。

三、行政奖励功能重塑——规制措施分析

行政奖励中存在的条块化、物质化及权力化的倾向，已然对我国的激励机制及其功能发挥带来了巨大的隐患。如何提升行政奖励的权威度、敏感度与公信度，以下三个方面的措施不失为有效的路径探寻。

1.推动奖励立法。行政奖励主要体现为物质奖励和精神奖励两大类别，物质奖励体现为奖金及各种津贴的给予，来源于国家的财政收入；精神奖励则主要为荣誉的授予，來源于国家的公信。滥施奖励会导致国库亏空及信用丧失，而怠于奖励又会让可资鼓励的行为得不到肯定。因此，有必要以行政奖励立法的形式，对行政奖励做出必要的限制与约束，防止滥施奖励和怠于奖励的两种倾向。对行政奖励立法的探索，目前有很多省市做出了许多有益的尝试，归纳起来可分为以下几类：一是对已有奖励种类进行清理归并，并明确主管奖励的部门，确保奖励体系的协调平衡；二是新设奖励种类必须报请主管部门审批，避免奖励的泛化及物质性异化；三是以单行法规的形式对奖励的程序及原则做出规定，防止权力对奖励的干扰与控制。由于上述立法局限于较低层级的块状立法，不具普遍适用意义。故行政奖励立法的工作重点应当是制定高层级的法律规范，尤其应当及时制定行政奖励程序法，对奖励的原则、奖励的设定、奖励的标准、奖励的范围、奖励的种类、奖励的实施程序等做出规制，在此基础上推动行政奖励的法制化与规范化水平。

2.遵循法定原则。行政奖励属于具体行政行为的范畴，在实施过程中必须遵循行政法所固有的原则，即行政合法性原则与行政合理性原则。合法性原则强调奖励的主体、对象及程序应当符合法律的规定，依其重要程度及作用范围，分别适用法律保留与法律优先；而合理性原则强调奖励应做到公平与适度，并满足公开透明的要求，以防止裁量权的滥用。据此对湖北省政府奖励李娜的行为进行审视，存在如下违反基本原则的表现及可能：一是奖励主体错误。在奖金牌匾落款处奖励机关包括湖北省委，省委并非行政主体，不能实施行政奖励；二是奖励对象错误。李娜作为职业运动员，系以个人名义参加澳大利亚网球公开赛，并非代表湖北省参加全运会；三是可能未遵循法定的程序，报送、审查、公示、决定是奖励审批应具有的流程，但湖北省政府至今未对上述流程予以公开，更未对奖励的法律依据、资金来源做出正面回应。由对李娜奖励的个例引申开去，所有不遵循行政法治原则而予以奖励的行为，都将受到舆论的质疑与司法的审查，这是中国法治进步的体现，也是中国市民社会构建初成的缩影。

3.严格实施程序。行政程序是行政主体实施行政行为所应遵循步骤、方法及时限的总和。行政奖励的实施，亦应满足有关程序性的要求，否则可能会影响奖励的有效成立，并引发政府公信力的危机。由于立法相对滞后的影响，除部分单行性法规对行政奖励有并不完整的程序性规定外，绝大多数行政奖励行为并无可以参照的程序性规范，以至于在实践中存在程序减损甚至程序倒置的情形。基于行政奖励的定义及其特性分析，以下内容理当成为行政奖励应恪守的程序：一是奖励的提出，必须根据法定的要求，或是依申请，或是依评选的结果而定。二是资格的审查，必须根据事先设定的条件予以对照，防止事后设定标准溯及既往。三是公布及评议，根据不同奖励的对象和性质，对候选对象予以公示，分别采取公众投票、专家评议等形式，吸收最大多数人的意见。四是授予奖励，基于评选的结果，对受奖人颁发奖励，授予证书，并在可能大的范围内，广泛宣传行政奖励获得者的事迹，增强其荣誉感。

四、结语

以物质奖励方式嘉奖取得佳绩的体育健儿，是国际惯例，也是国内通行的做法。但从李娜被奖励一事为缘起，全国展开了奖励是否合法、是否适当的深入讨论。这对于我国公共财政伦理价值的确立，对于行政奖励的规范化建设，对于我国体育成绩价值观的建立发展，其作用与意义不可小视。本文研究的目的，在于剖析行政奖励中的观念误区，暴露物质奖励至上的错误倾向，进一步突出精神奖励的作用，助力行政奖励积极作用的回归。

参考文献：

[1]罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京：大学出版社，2000.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，1999.

[3]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000.

[4]张文显.法哲学范畴研究（修订版）[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[5]傅红伟.行政奖励研究[M].北京：北京大学出版社，2003.