金砖国家合作机制的转型

朱杰进

摘要：金砖国家合作机制目前正经历从一个“侧重经济治理、务虚为主”的“对话论坛”向“政治与经济治理并重、务虚和务实相结合”的“全方位协调机制”转型。金砖国家开发银行和外汇储备库的建设对推动金砖合作机制的转型具有重要意义，但也导致一定程度上“金砖威胁论”的兴起。本文在阐述金砖国家合作机制转型的基础上，从金砖国家在G20和全球治理体系中的作用，以及金砖国家推动国际金融体系改革的案例实践出发，提出金砖国家合作的基本定位是“内谋发展、外促改革”，旨在推动当前的全球治理体系进行“包容式改进”，而非对抗发达国家或推翻全球治理体系。

关键词：金砖国家 “金砖威胁论” 全球治理 全方位协调机制 G20

中图分类号：D81

文献标识码：A文章编号：1005-4812（2014）03-0059-73

导论

金砖国家合作机制目前正经历着重要的转型，从一个“侧重经济治理、务虚为主”的“对话论坛”（dialogue forum）向“政治经济治理并重、务虚和务实相结合”的“全方位协调机制”（full-fledged mechanism）转型。沿着机制化建设的方向稳步前进，正在谈判建设中的金砖国家开发银行和外汇储备库等金融合作项目堪称推动金砖国家合作机制转型的重要“抓手”。但也正是因为这种机制转型，导致出现两种不同的“唱衰金砖”的观点。一种是“金砖褪色论”，认为金砖国家的合作走不远，这些国家差异性太大，没有“内部凝聚力”，是一块缺少“泥浆”的砖。机制化建设没有前途，金砖合作迟早会“褪色”，甚至“破裂”。在金砖国家经济增长普遍放缓的背景下，这种观点更加盛行。另一种观点是“金砖威胁论”，认为金砖国家加强机制化建设的目的是为了对抗发达国家，颠覆自由主义这一传统的全球治理理念共识和价值基础，复兴过时的“重商主义”和“主权规范”，威胁到当前大多数国际合作的进程，客观上导致整个全球治理体系陷入举步维艰的境地。最典型的就是二十国集团（G20）开始分裂成代表发达经济体的“七国集团”（G7）和代表新兴经济体的“金砖五国”（B5），全球治理体系实际上陷入到“零国集团”（GO）的无序状态。

针对前一种观点，中国外长王毅指出，金砖国家领导人德班峰会取得了积极成果，中方高度重视德班行动计划后续落实工作，把这些合作项目做好了，金砖就做实了，自然就会让“金砖褪色”等论调不攻自破。本文侧重分析第二种观点，在阐述金砖机制转型的基础上，从金砖国家在G20和全球治理体系中的作用，以及金砖国家推动国际金融体系改革的案例实践出发，提出金砖国家合作的基本定位是“内谋发展、外促改革”，旨在推动当前的全球治理体系进行“包容式改进（inclusive change）”。而“金砖威胁论”实际上反映出某些西方国家对全球治理格局演变的不相适应和本能抵制，是对金砖国家合作机制转型升级的一种误读。

具体来说，金砖合作机制正在经历着怎样的转型升级？应如何看待这场转型升级？转型升级后金砖国家合作的定位有没有发生变化？金砖国家是破坏G20机制和全球治理体系发展的“一股消极力量”吗？成立金砖国家开发银行和金砖外汇储备库的目的是为了对抗布雷顿森林体系吗？本文试图对这些问题进行分析。

一、德班峰会与金砖合作机制转型

2013年的德班峰会是第一轮金砖国家峰会的收官之作。作为一个只有五年历史的新机制，金砖机制的发展确实面临很多新机遇，但也面临不少挑战；尤其是一些成员国对下一轮的金砖国家合作应该如何开展持有不同的看法。比如，俄罗斯强调金砖国家应聚焦政治安全领域的合作；而中国、印度、巴西、南非强调经济领域的合作同样重要，既包括五国在全球经济治理中的合作，也包括在五国之间开展务实的经济合作。经过艰苦的谈判，在中方的倡议之下，五国在德班峰会上最终达成了妥协和共识：“我们致力于逐步将金砖国家发展成为就全球经济和政治领域的诸多重大问题进行日常和长期协调的全方位机制”。其中，“全球经济和政治领域的诸多重大问题”表明金砖合作的议题领域将“不局限在政治治理或经济治理的某一个领域”，而是“政治和经济治理的并重”。“日常和长期协调”表明金砖合作的内容和时间点“不局限在G20峰会、联合国大会或金砖峰会等某一个特殊的时间点”，而是“日常和长期的”。换言之，金砖合作不仅要促进五国在重大国际和地区问题上的政策协调等务虚合作，还要在五国之间开展日常和长期的务实型合作。这实际上表明，金砖国家合作机制要从“对话论坛”向“全方位协调机制”转型，增加了政治合作与务实合作两个新的维度。金砖国家合作正在向着高水平机制化的方向迈进。从这个角度看，德班峰会对金砖机制的发展产生了历史性影响。

正是在这样一个机制转型的大背景下，金砖国家积极加强机制化建设，目前已经形成了一套全方位、多层次、宽领域的合作治理架构。其中，领导人峰会是最高层次，最为核心，对整个金砖合作发挥政治和战略引领的作用；其下是安全事务高级代表会议、外长会议、财长央行行长会议、贸易部长会议、农业部长会议、卫生部长会议、科技部长会议、教育部长会议、统计局长会议、合作社会议、税务局长会议、海关署长会议、竞争力会议、禁毒部门会议，发挥着务实合作的作用；再下是国有企业、反腐败、人口、科技、经贸、文化、农业、司法、城市化论坛等高官会和工作组会议，起到技术支撑的作用；以及智库理事会、工商理事会、友好城市暨地方政府论坛、智库论坛、工商论坛等其他合作机制，发挥智力支持和夯实合作的社会民意基础的作用。

为了加速推动金砖国家从“对话论坛”向“全方位协调机制”的转型，扩大五国之间的“利益汇合点”，增强五国之间“务虚合作”的“物质基础”和“利益纽带”。中国国家主席习近平主席在德班峰会上提出了推进金砖国家务实合作的“四大倡议”，即推动金砖国家建立“贸易领域的一体化大市场”、“金融领域的多层次大流通”、“基础设施领域的陆海空大联通”、“人文领域的大交流”。这些倡议反映出中国新一代领导人对未来一段时期如何推进金砖国家合作的战略规划，在峰会上引起其他国家领导人的高度重视和热烈反应。

而为了进一步落实这“四大”合作倡议，金砖国家目前已经通过贸易部长会议达成了《金砖国家贸易投资合作框架》，以推进金砖国家贸易投资大市场的建设；通过财长央行行长会议来推进金砖国家开发银行和外汇储备库建设，以实现金砖国家金融大流通和基础设施大联通的目标；通过友好城市暨地方政府论坛、工商论坛、智库论坛来推动实现金砖国家人文大交流的目标。也正是通过这些机制创新，金砖国家合作开始进入加速前进的“快车道”。但与此同时不容忽视的是，金砖合作的快速发展也引起了一些西方国家，尤其是欧美大国的广泛质疑，认为金砖国家的“加速结盟”将会导致国际体系进一步分裂，给目前已经陷入困境的G20和全球治理体系造成威胁和冲击。

二、金砖国家在G20和全球治理体系中的合作定位

金砖合作机制转型带来的后果和影响是什么？是否会对G20和全球治理体系产生“副作用”？实际上，无论是从金砖国家合作的机制框架还是从金砖国家合作的主要议题来看，金砖合作的快速发展与机制转型都将对G20和全球治理体系起到有效的促进作用。2008年国际金融危机催生了G20峰会机制和金砖峰会机制，前者是发达经济体与新兴经济体共同参与的全球经济治理核心机制与“国际经济合作首要平台”，后者是新兴经济体在全球经济治理中加强政策协调的合作平台。而这两个平台之间一直是以相互促进、相互加强的方式在互动。

从机制框架来看，在合作目标上，金砖国家合作是新形势下发展中大国在多边框架内开展“南南合作”的新平台，是对发达国家与发展中国家之间“南北合作”的有效“补充”而非“替代”，其目标是推动国际关系的民主化和提升全球治理的有效性。金砖三亚峰会指出，“致力于和平、安全、发展、合作的宏伟目标和强烈的共同意愿使我们拥有近30亿人口的5个国家从不同的大洲走到一起。金砖国家着眼于为人类社会发展以及建设一个更加平等和公正（moreequitably and fair）的世界做出重要贡献”。“我们坚信，金砖国家和其他新兴国家在维护世界和平、安全和稳定、推动全球经济增长、加强多边主义、促进国际关系民主化方面发挥了重要作用”。在合作方式上，金砖国家强调合作要循序渐进、积极务实和开放透明，遵循开放、团结和互助的基本原则，并突出“包容性”和“非对抗性”两大特征。在合作渠道上，金砖国家强调要更大程度地发挥G20和联合国等具有较强代表『生与合法性的全球治理机制的作用，支持G20在“后危机时代”的全球经济治理中发挥核心引领作用，支持联合国在应对全球性挑战和威胁方面发挥中心作用。在合作内容上，金砖国家强调要积极推动成员国落实在G20峰会和联合国会议上所达成的各项协议和共识，尤其是协助发展中国家获得执行这些协议和政策承诺的手段和条件。

从宏观经济政策协调的合作议题来看，金砖国家积极参与为应对国际金融危机和危机后推动全球经济复苏而开展的国际宏观经济政策协调。在应对国际金融危机上，金砖国家普遍采取了宽松的货币政策和积极的财政政策，分别出台了各自的巨额经济刺激计划；在推动全球经济复苏上，美国强调危机后世界经济要平衡增长，减少巨额逆差；欧盟强调要绿色增长、可持续增长，重点应对气候变化；金砖国家提出世界经济尚未完全复苏，强劲增长仍是经济增长的基础，最终在G20框架内形成了促进世界经济“强劲、可持续、平衡增长”的总体框架。在框架的执行手段上，美欧强调要对成员国进行监督和约束，主张建立强制性的相互评估机制；金砖国家提出，发展中国家与发达国家处在不同的经济发展阶段，需要更大的政策自主性和独立性，强调相互评估必须以一种建设性和非约束性的方式进行，不能打压发展中国家的发展空间，最终推动G20形成了一套由成员国主导的宏观经济政策相互评估机制和“参考性指南”。可见，金砖国家并没有直接反对发达国家的全球治理主张，而是在不断从发展中国家的视角出发，提出一些更加多元、更具包容性的政策主张来进一步丰富和完善宏观经济政策协调的全球治理议程。

从国际金融监管的议题来看，金砖国家在G20框架下推动国际金融监管在机构与规则两个层面上获得了长足的发展，打破了发达国家垄断国际金融监管的不合理局面以及其推行的“金融市场自我监管”的神话。在机构层面上，金砖国家在G20伦敦峰会上推动“金融稳定论坛”（Financial Stability Forum）升级成为“金融稳定理事会”（Financial Stability Board，简称FSB）。成员构成由发达国家主导的“十国集团”扩展到包括新兴国家在内的所有G20成员国，并参与制定了《金融稳定理事会章程》作为制度运作的法律基础，增强了对所有金融中心的监管。在规则层面上，为加强对欧美大银行的监管，金砖国家促进达成了旨在提高银行核心一级资本充足率的《巴塞尔协议Ⅲ》，推动G20发布了《降低全球系统重要性金融机构道德风险》（G-SIFI）的报告，并首次将对冲基金、影子银行、场外衍生产品、信用评级机构纳入金融监管的范围，通过这一系列的机构和规则创新，逐步颠覆了美英等金融市场发达国家所一直推崇的“金融自由放任主义”（laisser-faire）。

从贸易议题来看，金砖国家通过G20机制推动达成在短期内不采取新的贸易保护主义措施的政策承诺，在长期内维护WTO这一全球唯一的多边贸易体制的权威性。相对于深陷危机的发达国家，金砖国家在危机中扮演了全球经济增长火车头的角色，率先从危机中复苏；但与此同时，金砖国家，尤其是中国也是全球贸易保护主义的最大受害国。为防止危机中各国采取以邻为壑的贸易短视政策，金砖国家通过G20机制先后两次达成不采取贸易保护主义措施的政策承诺。一次是2008年的华盛顿峰会，承诺期限为2008年至2013年底；另一次是2013年的圣彼得堡峰会，承诺期限为2014年至2016年底。除了在短期内不采取新的贸易保护主义措施外，针对发达国家推出TPP、TTIP等排他性贸易协定在一定程度上将损害WTO的权威性，金砖国家坚决维护WTO这一全球多边贸易体制在推动贸易自由化中的核心地位，推动2013年底在巴厘岛召开的第九届贸易部长会议达成了WTO成立18年来首份多边贸易协议，使多哈回合谈判和WTO机制本身都获得了新的发展机遇。

金砖国家大力提升发展议程在G20全球治理体系中的地位，推动G20达成了“首尔发展共识”和“跨年度行动计划”以及“圣彼得堡发展展望”等新的发展理念和政策规划。金砖国家提出，全球经济失衡最主要的表现是南北发展的不平衡。从根本上说，没有广大发展中国家的充分发展就谈不上世界的真正发展；没有最不发达国家的脱贫致富就谈不上世界的持久繁荣。发达国家与发展中国家之间应该建立更加平等、均衡的“新型全球发展伙伴关系”，应促进发达国家与发展中国家的相互理解、相互协调，避免走相互指责、公开对立的老路，从宏观和战略高度推动解决全球发展问题。

而对于如何才能推动全球发展，金砖国家在G20框架内提出了与发达国家既有区别又相互包容的政策共识。发达国家主要推崇的是华盛顿共识，即开放市场、放松政府管制、强化财政纪律、减少公共开支、实施税制改革、汇率市场化、利率市场化以及贸易自由化、私有化、法治化等原则。为落实这些原则，发达国家还通过掌控的IMF和世界银行的贷款以及OECD的发展援助，来强行推动发展中国家通过“结构调整计划”以实施这些理念。与之不同的是，金砖国家推动形成的更具包容性的G20“首尔发展共识”主要包括经济增长优先、发展伙伴关系、关注系统重要性问题、私人部门参与、互补性、结果导向等6项原则，以及基础设施建设、教育、私营部门投资和创造就业、贸易、金融包容性、弹性增长、粮食安全、国内资源动员、知识分享等9根实施支柱。可以看出，金砖国家更强调发展的伙伴关系，强调平等性，突出每个国家都有权选择适合本国国情的发展道路，同时在各国之间积极创造良好的互帮互助氛围和发展伙伴关系，这实际上是这些国家自身发展经验的总结，对于丰富和完善全球发展治理的理念和模式具有重要的补充意义。

总的来看，作为新兴市场和发展中国家的代表，金砖国家之间的合作反映了和平、发展、合作、共赢的时代潮流，有利于促进世界经济更加平衡、全球经济治理更加完善，国际关系更加民主化。金砖国家始终把自身和发展中国家的发展利益放在首位，同时不与发达国家对抗，强调“做加法不做减法”、“不触动体制内守成集团的核心利益”。也正是在这个意义上，我们可以将金砖国家合作的定位概括成“内谋发展、外促改革”，寻求对现有全球治理体系进行“包容式改进”（inclusive change）。那么，随着金砖机制的转型升级，金砖合作的定位是否发生了变化？正在谈判建设中的金砖开发银行和外汇储备库仍然是“内谋发展、外促改革”的“包容式改进”吗？抑或是寻求“威胁对抗布雷顿森林体系”？

三、案例分析：金砖国家与国际金融体系改革

1.金砖国家的改革诉求

相比之前的金砖国家合作，金砖开发银行和金砖外汇储备库的建设是金砖国家推动国际金融体系改革的一项“实质性举措”，也是“做实”金砖、促进金砖合作机制转型的一个重要“抓手”。因此引起了国际社会的广泛关注，甚至是“质疑”。一时间，“金砖威胁论”愈演愈烈。

实际上，2008年国际金融危机暴露出全球金融体系存在严重缺陷，国际金融治理改革势在必行。为什么金砖国家“合力推动”国际金融体系改革会引起如此大的“质疑”？金砖国家究竟想要一个什么样的国际金融治理体系？时任中国国家主席胡锦涛在2009年出席金砖国家领导人叶卡捷琳堡峰会时强调，各国应推动建立公平、公正、包容、有序的国际金融体系，增加发展中国家在国际金融机构中的发言权和代表性，增强国际金融体系的有效性。具体来看，IMF应加大对国际金融市场特别是短期资本流动和金融创新风险的监督和预警，在维护国际金融稳定方面发挥更大作用；世界银行应该做出更大努力，帮助发展中国家适应经济全球化和实现联合国千年发展目标。峰会达成的《叶卡捷琳堡联合声明》指出，“一个改革后的国际金融体系应包含以下原则：决策和执行过程民主透明，具有坚实的法律基础，各国监管标准与国际监管标准保持一致，加强风险管理和和监管实践”。与此同时，“我们应承诺推动国际金融机构改革，使其体现世界经济格局的变化。提高新兴经济体和发展中国家在国际金融机构中的发言权和代表性”。

2010年，金砖领导人巴西利亚峰会进一步指出，“由于金砖国家的贡献，G20向IMF进行了大幅增资，我们支持在‘平等分担的原则基础上，向国际复兴开发银行、国际金融公司增加资本，以使多边开发银行向发展中国家提供更强劲、更灵活、更快捷、更以客户为导向的支持。尽管前景良好，我们依然任重道远，世界需要一个经过改革、更加稳健的国际金融体系，使全球经济能够更有效地预防和抵御未来危机的冲击”。与此同时，金砖国家也明确发出必须加快布雷顿森林体系改革步伐的警告，“我们也认为，IMF和世界银行应尽快实现改革，解决其合法性不足的问题。国际社会必须推动改革产生我们预期的结果，否则有关国际机构将面临出局的风险”。

2011年，金砖国家三亚峰会强调，“我们呼吁各方积极落实G20确定的IMF份额与治理改革方案，重申国际金融治理机构应反映世界经济格局的变化，增加新兴经济体的发言权和代表性。同时，IMF应更加关注当前新兴经济体面临的跨境资本大进大出的风险，促进全球金融市场稳定和健康发展”。

2012年，金砖国家德里峰会指出，“我们对IMF份额与治理改革进展缓慢表示关切，我们迫切需要在2012年IMF和世界银行年会前落实2010年份额与治理改革方案，2013年1月前全面审查份额公式，并于2014年1月前完成第15轮份额总检查。我们强调只有所有成员真正切实落实2010年改革方案，目前增加IMF借贷能力的工作才可能取得成功。我们将与国际社会一道，保障IMF在完善治理和合法性的同时能够及时动员充足资源。在当前环境下，我们迫切认识到要加强新兴经济体和发展中国家的发展融资。为此我们呼吁世界银行更加重视资金动员和满足发展融资需要，同时减少贷款成本，创新贷款工具”。

但令人遗憾的是，尽管2010年在G20框架内金砖国家与发达国家就IMF改革达成了历史性协议，发达国家承诺向新兴市场国家和发展中国家转让IMF的6%份额和执董会两个席位，金砖国家也多次对IMF进行了增资。例如，2012年G20墨西哥峰会期间，中国对IMF增资430亿美元，俄罗斯、印度、巴西各增资100亿美元，南非增资20亿美元。但迄今为止，IMF的改革承诺仍停留在纸面上，发达国家一再拖延承诺的落实。正是在这种背景下，金砖国家一方面继续积极推进G20框架内IMF和世界银行的改革进程，另一方面也通过金砖国家开发银行和外汇储备库的建设来补充上述机构的一些不足。

2.金砖国家开发银行

2012年3月29日，金砖国家领导人在印度德里举行的第四次峰会上表示，“我们探讨了建立一个新的开发银行的可能性，以为金砖国家和其他发展中国家基础设施和可持续发展项目筹集资金，并作为对现有多边和区域金融机构促进全球增长和发展的补充。我们指示财长们审查该倡议的可能性和可行性”。～2013年3月27日，金砖国家领导人在《德班宣言》中指出，“由于长期融资和外国直接投资不足，尤其是资本市场投资不足，发展中国家面临基础设施建设的挑战。这限制了全球总需求。金砖国家合作推动更有效利用全球金融资源，可以为解决上述问题做出积极贡献。根据财长们的报告，我们满意地看到建立一个新的开发银行是可能和可行的。我们同意建立该银行，银行的初始资本应该是实质性和充足的，以便有效开展基础设施融资”。可见，建立金砖开发银行的目的是为了动员资金弥补发展中国家基础设施建设资金的不足，以对现有多边开发银行（如世行、亚行等）起到“补充”作用。

根据非洲开发银行的报告，非洲大陆目前只有1/3的农村人口享有公路，不到40%的人口可以使用电力，大约5%的农田可以得到灌溉，34%的人口可以得到医疗服务，65%的人口可以获得干净的饮用水。到2020年以前，非洲中低收入国家基础设施建设的资金需求大约是每年930亿美元。亚洲开发银行也提出，亚洲基础设施建设的资金缺口是每年8000亿美元。南非总统祖马强调，未来五年金砖国家基础设施建设的资金缺口是4.5万亿美元。

代表发展中国家利益的二十四国集团提出，发展中国家每年的基础设施资金缺口是1.5万亿美元，而投资的资金只有8000亿美元左右，其中大部分资金都是来自于公共部门的投资，大约2500亿美元来自于私人部门的投资。2008年全球金融危机爆发后，来自私人部门的基础设施投资资金更是迅速下降。

世界银行和其他多边开发银行（Multilateral Development Banks，简称MDB）的融资能力受到明显的限制，尤其是发达国家担心扩大银行的融资能力会导致银行的治理结构发生变化，从而会稀释自己在其中的投票权和话语权。

从这个角度看，成立金砖国家开发银行或者南南银行非常“有必要”。因为当发展中国家需要贷款时，在现行的国际金融体系中，总是会“遇到各式各样的问题”；而金砖国家开发银行将会成为全球第一家不是由发达国家牵头成立的国际性金融机构。这种完全由新兴经济体“当家作主”的银行，无疑将与某些发达国家主导的国际金融组织“东西有别、区分对待”的潜规则形成巨大反差。

不容忽视的是，金砖开发银行的正式成立也面临着不小的挑战，各国有着不同的利益盘算。对印度而言，金砖银行将会成为一个新的基础设施融资渠道，这对它具有十分重要的意义。印度一直依赖世界银行的贷款来支持本国的基础设施建设，但目前印度从世界银行可获得的资金越来越少，因此对于建立金砖国家开发银行抱有很高的期望值。对巴西而言，金砖国家开发银行对于本国基础设施融资将会起到重要的补充作用。巴西国家开发银行的行长卢西亚诺·库蒂尼奥（Luciano Coutinho）指出，巴西在2013年投资300亿雷亚尔于基础设施建设，虽然比上年增长了22.5%，但相对于实际需求来说，仍然有相当不足。对南非而言，金砖开发银行将会覆盖整个非洲大陆的基础设施建设。南非自己的国家开发银行由于资金有限，已经逐步将重点放在了南非国内的基础设施建设上。根据南共同体的计划，到2017年，南部非洲基础设施融资的缺口是200亿南非兰特，而其中只有35亿兰特可以通过公私伙伴关系的方式筹得资金。因此，南非希望金砖国家开发银行对非洲尤其是南部非洲的基础设施建设提供更多的资金。而对于俄罗斯来说，金砖开发银行更多是用来制衡西方主导的国际金融机构的战略工具，通过增加金砖国家内部的贸易和投资规模，有利于构建一个独立于西方的国际经济体系。对于中国来说，金砖开发银行可以将巨额的外汇储备投入到实体经济当中，化解国内过剩的基础设施建设产能，从而进一步夯实中国与广大发展中国家的经济联系和政治合作的基础。

除此之外，各国在有关金砖开发银行的功能定位、资本结构、成员资格、股权分配、投票权分配、总部选址、行长任命等问题上还存在着不小的争议，这些都有待五国进一步的磋商和谈判。比如，俄罗斯经济发展部长埃尔维拉·纳比乌林娜（ElviraNabiullina）指出，虽然五国都支持建立新的开发银行，但世界上已经有了很多多边开发银行，各国也都有自己本国的开发银行，因而金砖开发银行一定要找到自己独特的使命和存在的理由。又比如，南非强调，金砖国家开发银行不应局限于五国内部的基础设施建设融资，而应向整个非洲大陆开放。但其他金砖国家则认为，金砖开发银行建设的早期应聚焦有利于进一步加强五国内部经济联系的基础设施建设项目，而不应盲目扩大服务对象。

3.金砖国家外汇储备库

比2012年3月建立金砖开发银行的倡议稍晚，2012年6月，金砖国家领导人在墨西哥G20峰会期间举行非正式会晤，首次提出要财长和央行行长们探索设立金砖国家外汇储备库（应急储备安排）的可能性。2013年3月27日，金砖国家领导人德班峰会明确，“建立一个‘自我管理的应急储备安排具有积极预防效果，将帮助金砖国家应对短期流动性压力，提供相互支持，并进一步加强金融稳定。这也将作为一道额外的防线，为补充现有国际外汇储备安排、加强全球金融安全网做出贡献。我们认为在符合各自国内法律和具有适当安全保证的条件下，建立一个初始规模为1000亿美元的应急储备安排是可能和共同期待的”。

在9月5日俄罗斯圣彼得堡举行的G20峰会期间，金砖国家领导人明确外汇储备库初始规模1000亿美元中各成员国的出资比例。其中，中国出资410亿美元，为最大的股东，巴西、俄罗斯、印度各出资为180亿美元，南非为50亿美元。

金砖外汇储备库属于“自我管理”性质，即由金砖各国的央行分别划出一定数量的外汇储备建立共同的储备基金，再由该储备基金签署协议委托各成员国在非危机时期分别管理各自的出资，在危机发生时集中用于短期资金救助。因此，金砖外汇储备库实为金砖国家将于危机时期相互帮助的出资承诺，而不必实际出资，本质上类似于“多边货币互换协议”。发生金融危机时，危机国按约定汇率用本币购买外汇储备库的可用额度，约定时期结束时再赎回本币。虽然外汇储备库初始规模并不大，但对金砖各成员国维护金融稳定来说仍具有十分重要意义，其实质是实现了金砖各成员国之间的共同担保，有利于遏制投机者的恶意炒作行为，平抑资本市场波动，防范金融风险。外汇储备库并不一定要得到使用方为成功，其存在本身便是一个威慑和防御。

相比金砖开发银行的谈判，金砖外汇储备库的进展显得更加顺利，但目前仍有一些遗留问题。例如，金砖国家在什么情况下、以何种条件申请使用外汇储备库的信贷额度？信贷期限和信贷成本如何？又比如，金砖国家虽然一再强调，外汇储备库是一道“增加的防线”，会补充现有的国际外汇储备安排和全球金融安全网。但实际上，外汇储备库仍有可能与国际货币基金组织产生潜在的冲突，尤其是在要不要附加严格的贷款条件等方面。因此，如何处理好与国际货币基金组织的关系，也是金砖国家外汇储备库下一步建设需要解决的问题。

值得注意的是，虽然金砖国家开发银行和外汇储备库的建设并不是为了挑战布雷顿森林体系，但客观上也会对IMF和世界银行的改革起到一个良性促进的作用。IMF正对贷款工具进行改革，以使其反应更为灵敏和更能适合发展中国家的需要。引入了预防性的“灵活信贷额度（Flexible Credit Line，FCL）”和“预防性和流动性额度（Precautionary and Liquidity Line，PLL）”。所谓预防性，实际是IMF为相关成员国提供的一种流动性担保，指获得审批的签约国可选择不实际提款但保留该权利。FCL对申请国进行事前资格审查（ex-anteconditionality），只有具有“非常强劲的经济基本面和政策记录”方能获得相关合同，具体参照标准包括申请国的外部收支与市场准入状况、财政政策、货币政策、金融部门标准与监管及数据充足情况等五项指标。FCL无事后条件性要求（ex-post conditionality），即成员国一旦获得资格许可，可直接提款，不以实施一定的政策改革为条件。巴西官员马塞尔·比亚托（Marcel Biato）表示，IMF贷款政策的这种变化，能够保证脆弱国家有机会抵抗影响经济稳定性的不可预知的风险。世界银行也已经在外力的推动下，不断对其低效的贷款政策进行了改革，发起了环境和社会保障政策评审程序。新任行长金墉号召世界银行由“知识银行”（knowledge bank）向“解决方案银行”（problem-solving bank）转型，包括精简程序、减少项目准备时间等方面。这表明了最大多边开发银行由“程序导向”向“结果导向”、“理论导向”向“实践导向”的务实转变。

总体上看，金砖国家对国际金融体系的改革仍属于“包容式改进”，并不谋求推翻布雷顿森林体系，而是希望它能够加速改革，更好地反映世界经济格局的变化，更有效地履行各自的职能。金砖国家开发银行的建立将会弥补世界银行在满足发展中国家基础设施投融资需求上的不足，金砖国家外汇储备库的建立也能够为国际金融市场增加一道新的“安全防线”。当然，不可否认地是，金砖开发银行和外汇储备库的建立也会给世界银行和国际货币基金组织带来一定的压力；但只要发达国家和新兴国家通过G20的平台，能真正以一种“包容互鉴、合作共赢”的精神来共同参与全球经济治理，那么压力就会变成新的合作动力。

结语

金砖合作机制从“对话论坛”向“全方位协调机制”的转型，既给金砖国家合作开辟了更加广阔的空间，也给金砖国家机制化建设的进程提出了新挑战。一方面，从“侧重经济治理”转向“政治经济治理并重”，要求五国不仅在经济治理上能够达成共识，还要在政治治理和世界新秩序的构建上找到更多共同点。这对于政治制度和政治理念存在较大差异的五国来说，不啻是一个不小的挑战。具体来说，目前与金砖合作机制并存的还有两个重要的新兴大国合作机制：IBSA机制（印度、巴西、南非）和中俄印机制，如何整合这三个机制，真正实现中、俄、印、巴、南这金砖五国能在“全球经济和政治领域诸多重大问题上”有效协调仍然任重道远。

另一方面，从“务虚合作为主”转向“务虚和务实合作相结合”，要求五国不仅能在国际事务中立场协调，还要将这种合作延伸到各自国内，这也是个不小的挑战。德班峰会提出的构建“贸易大市场、金融大流通、基础设施大联通、人文大交流”的务实合作目标，目前进展落实状况并不均衡，就反映了这一点。如要实现贸易投资大市场的目标，首先需要调整的就是各自形成的对欧美市场的“深度依赖”和国内的产业结构，这对于金砖五国来说只能算是长期的目标，不可能一蹴而就。

当然，作为21世纪新形势下发展中大国之间“内谋发展、外促改革”的“南南合作”新平台，金砖国家合作反映出来的是国际政治经济格局大调整、大变革的“世界大势”，其合作动力和趋势是不可阻挡的，正如《金砖德班峰会领导人宣言》所说，“支撑现行全球治理架构的有关国际机构是在当年国际版图面临非常不同的挑战和机遇的情况下缔造的。由于全球经济正在重塑，我们致力于通过加强互补和各自经济力量，探索实现更加公平发展、更具包容性增长的新模式和新方式”。

（作者简介：复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，博士，上海，200043）

收稿日期：2014年3月

（责任编辑：赵裴）