崔世安的“善治夢”

秦斌

作為2012年政制發展修訂《行政長官選舉法》後的首次特首選舉，澳門特別行政區第四任行政長官選舉8月31日舉行。400名選舉委員會委員中共有396名委員投票，現任特首、也是唯一候選人崔世安以超過選舉委員會全體委員半數的380票，得票率為95.96%，高票當選，成爲澳門特區第四任行政長官候任人，也實現了高民望、高提名、高選票的“三高”全勝結果。

崔世安的當選，是澳門社會對其過去5年施政表現的肯定，這一點是社會的共識。過去5年來，本澳在以崔世安為首的第三屆特府領導下，在繼承賭權開放帶來的經濟紅利的同時，不失時機地推出社會建設，突出“小政府、大社會”爲目標，以“長效機制”爲總體特徵的制度化建設成爲社會最強音。因此，歷史地看，2009年到2014年，五年間發生的變化，不僅標誌著本澳經濟發展進入新階段，特區政府建設達到一個新高度，也意味著走過五年的崔氏施政跨越了新的里程碑，令人對崔世安的下一個任期充滿期待。

崔世安的當選，是本澳主流民意的反映。過去半個月以來，已有中總、工聯、街總、婦聯、民建聯、中華教育會、僑聯、新青協、公務華員職工會等100多個社團收集會員對崔世安參選政綱的意見及建議。據悉，收到的意見有九萬兩千多，佔近澳門人口五分之一，有力地回應了“小圈子選舉”的質疑。問卷數量具代表性，顯示了社會大衆高度關注是次選舉，也反映了居民對依法産生的行政長官抱有改善民生的期望。其實，早在崔世安於年初宣佈參選之時起，就有不少人認爲，這是一場沒有懸念的競選，以至於到後來這場選舉成爲了崔世安的單人獨奏。儘管如此，競選工程還是認真地進行下去，組建競選團隊、拜票、提名、政綱、問答、公聽會、落區互動……民主選舉的程序，一樣都不能少，本澳社會也又一次接受現代民主的洗禮。

我們注意到，有一種說法在小範圍內流傳，認為今年的特首選舉依然是獨角戲，顯見本澳的民主進程駐步不前。我們當然不能認同這個觀點，缺乏競爭固然有失精彩，但是，也須看到的是，“三高”結果的背後，是贏得漂亮但贏得並不輕鬆，善豐事件、離補風波、公投鬧劇等事件的撲朔迷離，一度繃緊社會神經，無形中給崔的連任憑添諸多壓力。因此，今年的特首選舉，在本澳的現代化民主發展上，註定會留下應有的歷史財産。

必須指出的是，崔世安在選舉中取得的高民望，只是過了民意的第一關，他未來5年的挑戰依舊巨大，因此，或許崔的當選乃意料之中，但他未來五年的施政動向卻令整個澳門社會翹首以待。

一、崔世安的“善治夢”

崔世安未來5年會怎麼辦？根據既往的分析及其本人的施政風格，“穩中求變、力保民生”會是主基調，這點可在他的參選政綱中得到體現。8月16日，第四屆行政長官選舉唯一候選人、現任行政長官崔世安公佈題為“同心致遠，共享繁榮”的參選政綱，詳細闡述未來五年施政理念及藍圖。從既有的資料看，政綱除序言外，分宜居、發展、關愛、善治四個篇章，包括民生、經濟、教育、醫療等主要範疇，基本涵蓋所有議題。

應該說，這份參選政綱是崔世安未來五年施政的總體構想，但也是他過去5年施政方針的延續。我們可以看到，崔世安過去5年施政的最大特色就是主打民生，強化以民爲本，積極回應本澳社會和市民的民生訴求，切實做到施政爲民、紓困濟民的政策意圖，能夠鮮明、有力、準確地回應當前澳門社會面對的主要問題和民意關注的焦點所在。這是崔世安過去5年施政最成功的地方，未來5年，沒有理由不延續下去。

崔世安的參選政綱中，除了著眼於當前熱門社會訴求，也著眼於社會成長和政府建設，折射出崔世安及其團隊對施政理念的理解漸入佳境，這一點最突出的表現在於“善治”理念的提出。

“善治”是21世紀後政治學和公共管理最重要的範疇之一，表示政府治理的最佳狀態，是使公共利益最大化的社會管理過程。它所提出的治理理念和善治的制度架構，實質是一種與傳統的政府統治完全不同的全新的社會管理方式。它強調政府與公民社會的合作，強調自上而下的管理與自下而上的參與相結合，強調管理主體的多樣性，最終目標是謀求公共利益的最大化。在著名學者俞可平看來，隨著全球化時代的來臨，人類的政治生活發生的重大的變革，就是人類政治過程的重心正在從統治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance）。因而實施善治，構建政府與公民、市場和社會之間的良性互動關係，便成爲當代政府治理的必然選擇。

善治的核心特徵在於它是政府與社會、政府與公民、政府與市場對公共事務的互動合作管理，是政府與公民社會的一種寬容爲本、合而不同、合而共生的互促互進關係，是兩者的最佳狀態。善治的深刻意蘊在於政府的權力向社會的回歸，善治是一個實現政府、市場與公民社會的良性互動與合作的過程（張義忠）。

如此看來，崔世安現在提出“善治”構想，顯然符合本澳的現實需要，而且放在社會轉型的大背景下，具有其特別的政治厚度。近年來，本澳社會發展日新月異，但也不得不承認，看得見的地方進步很快（經濟發展、城市建設等），看不見的地方退步很快（城市文化、社會風尚等），社會失序的跡象日益明顯，已經蔓延到社會生活的各個領域，由於貧富差距、庸官當道、土地糾紛、勞工權益等引起的社會矛盾和社會衝突在不斷增加，有的還出現激化趨勢或導致大規模群體性事件，這些都是不容否認的事實。同時，政府機構膨脹、效率低下，消極庸俗的官場文化不僅敗壞了官場風氣，而且也背離了以民爲本的施政理念，甚至破壞了官場生態，兼之官本位思想的糅雜，官僚階層的集體自利性，使得政府成爲一種社會的異化力量存在，也受到了社會各界的普遍質疑，這也是不能忽視的事實。因此，要求政府改革的聲音，一浪高過一浪，不誇張地講，現在已經不是要不要改的問題，而是如何改。行政改革成為一種必然，這是一種政治承諾，也是巨大的壓力。因為對於澳門社會而言，或許每個人都知道必須行政改革，但去認真思考改革方向並要爲其擔負政治責任的人，首當其衝的就是崔世安。

崔世安的參選政綱中“善治篇”大幅提到行政改革方向，未來五年，將重點探討在現有法律體制下陽光政府的制度建設，不斷推進公共政策制訂的科學化和民主化，保障新聞、出版和言論自由。建立多層次的溝通渠道和對話交流機制，推進公衆參與，完善政府回應速度和質量，增強政策解說能力，確保政府與社團和居民的良好互動與有效溝通，加強政策調研。整合和精簡諮詢體系，優化諮詢機構的功能和作用，使其真正成爲政府與居民的交流橋樑。

寥寥數語，信息量卻極大，概括而言，就是溝通和合作，這無疑令人振奮。事實上，現在影響政府施政的最大障礙就是溝通合作機制的不健全，其中廣遭詬病的就是公眾諮詢體系。

澳門回歸以後，特區政府爲極力打造民主政府和陽光政府形象，著力推進公共政策的公衆諮詢，不可否認的是，政府在諮詢方面的整體工作表現，比以前積極，成立的諮詢組織不斷增加、諮詢會也越來越多、向社會拋出的諮詢方案也在增加，這些都表明澳門特區的公共政策民主化程度有所提高。然而，從近幾年的相當一部分公共政策的公衆諮詢實踐看，公衆諮詢的效果明顯變弱，甚至引起個別觀察者對公衆諮詢本身的質疑和批評，“諮詢疲勞”、“諮詢過剩”、“爲諮詢而諮詢”，西灣湖夜市計劃的一波三折就是鮮明的一例。越來越多的民衆也反映自身對政府的影響依舊有限，表示政府並未能在政策中貫徹民意，市民對澳門民主現況的滿意程度只屬中規中矩，市民與政府的關係依舊疏離，甚至有時候存在質疑和民意反彈，可以說，公衆諮詢的形式主義越來越明顯，“民主口紅”正成為一種現實，這無疑是制度本身的尬尷。

如此看來，特府未來的行政改革方向，以優化溝通機制，推進公衆參與，尤其是整合和精簡諮詢體系爲切入點，確實符合善治的特徵。聯想到5年前，崔世安競選第三任特首時，提出“陽光政府”，旨在推進政府信息的透明化，到現在“善治”的提出，這是傳承中的發展。這裏面蘊含著一個簡單樸實的政治邏輯，政府信息透明後，從主動接受監督到共同參與治理，做到權力的回歸和讓渡，這確實是一種政治智慧。因此，我們認為，以善治作爲政府行政改革的目標，表明政府建設的重大突破，也是方向性的勝利。

二、如何確保“善治夢”不是癡人說夢？

善治是一個過程，也是一種狀態。按照俞可平教授的觀點，善治的實現路徑是“公共利益最大化的過程”，其實現的目標是“公共管理中的帕累托最優”。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，它有以下六個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。

善治作爲一種“有效的”和“良好的”治理模式，強調政府與公民社會的合作，強調自上而下的管理與自下而上的參與相結合，強調管理主體的多樣性，並以謀求公共利益的最大化爲最終目標，特別強調行政“公民本位”、“顧客導向”和“服務理念”的要求。

這個願景聽上去很美，但註定不會是一個輕鬆和順利的過程。於本澳而言，對善治建設最大的障礙則來源於政府內部的官僚制，如果不對官僚制進行改良，我們看不到善治實現的可能。

在傳統的公共行政範式中，德國政治經濟學家馬克斯·韋伯（Max Weber）倡導的官僚制（又稱韋伯行政範式）一直是公共行政的經典組織模式，它同樣影響並主導著澳門的公共組織。這個模式追求的是簡單綫形的因果關係。主要特徵有兩點： 一是受泰勒與韋伯機械觀念支配的管理者，把公共組織看作一台結構相當複雜的機械，追求穩定的控制模式，運轉其最有效的方法就是建立金字塔似的、由高層領導嚴格控制的、等級森嚴的管理制度。韋伯行政範式最大的弊病就在於，把一個行政業務流程硬性地分割爲若干環節、橫跨多個部門，使一個完整的流程消失在具有不同職能的部門和人員之中，這種注重行政節制而忽略業務連貫性的行政思維，很容易造成多頭指揮而使行政效率冗餘。

尤爲重要的是，這種以分工爲基礎的分割管理模式及其誘發的其他問題導致了澳門行政系統的低效和混亂，過細的分工導致了部門林立、職責交叉，也使一個完整的業務流程被若干部門和環節所分割，形成了“碎片化”的分割管理模式。

正因爲韋伯行政範式在機制設計上的先天缺陷，再兼之時代變化的衝擊，韋伯官僚體制中的政府職能的專業化和政府結構的分化，在澳門的實踐中走向了自己的反面，具像的表現爲因專業的交叉重疊，導致了整個行政結構的分化紊亂和不協調，在利益主義的推動下，各行政部門盲目擴大自己的職能範圍，爭權奪利，逐步惡化的職能交叉和業務重疊，使得行政管理中出現了許多共管領域，使得民衆不知所從，更爲惡劣的後果是，這些共管領域不僅是一個單純增加管理成本的問題，而是在這個領域中有著命令不一致，指揮不統一的管理混亂問題。

如果把眼光放得更長遠，就不難發現，其實，本澳的行政改革從特區政府成立初期就開始了，在按照基本法的要求對組織架構進行了一系列的重組和調整後，當局的改革思路是把重點放在了“重組政府組織架構，理順部門之間的職責權限”上，無論是將澳葡政府時期的7個政務司合並爲5個司，還是將有關司局進行合並，基本是延續這種思路。這種思路最大的弊端就是拘囿於局部的、表面的改動，而未涉及深層次的問題本質，所以一直以來成效不彰、屢遭詬病，其中未對官僚體制進行反思是主因。當然，我們也不會主張完全拋棄官僚制，畢竟官僚制在本澳的行政現實中仍然具有一定的合理空間，但是，在善治語境中對官僚制進行反思和檢討，將二者有機結合並落實到本土實踐中，就顯得十分必要。

我們認爲，澳門行政改革的未來最佳路徑就在於，在以善治為政府目標的前提下，以任務流程爲主綫，每一項工作或業務處理都具有一個完整的流程，圍繞事務的處理將所涉及的各個部門或管理人員、各個環節、資源配置進行有效整合，形成一個具體的流程，部門不再是流程的障礙，而成爲有機的節點。

另外，善治理論中的“公共利益最大化的過程”宗旨，其實也是提醒政府，行政改革要有一個全新的思路，就是要跳出傳統的以限制政府規模、監督公權力的既有思路，不再盯著政府的部門規模、公帑開支這些表面現象，而是從大局出發，要求政府作爲一個整體，圍繞著公共管理目標、實現公共利益最大化來開展行政改革，這就要求決策層通過對政府內部相互獨立的各個部門和各種行政要素的整合、政府與社會的整合以及社會與社會的整合來實現公共管理目標，溝通、互動、合作，從而實現蓮花寶地的長治久安。

實現善治，還不僅僅是政府內部的改革。因為，從“公共利益最大化的過程”的定義出發，我們也不難發現，“善治模式”的探索同時在政府公共組織和公民社會領域兩個向度上展開。在公民社會領域，善治作爲一種民主的決策機制或理性的決策形式，使得每個公民都能均衡地參與公共政策的制定過程，在爭議中達成妥協，以集體智慧和整體理性做出大家都能接受的決策。

從“公共利益最大化”的角度看，善治“強調共識而非對抗，主張包容而非排斥”，在制度設計上，“不僅能代表少數群體的少數利益，還能更準確地表達每個人的意願，而且更具包容性，能夠代表更多的人、更廣泛的利益”。尤爲重要的是，在公共利益最大化的追求過程中，政府不會偏袒一部分“壓力團體”的利益，有能力用分散的成本創造出普遍的利益，而不是用分散的成本創造集中的利益。這顯然符合本澳的政治生態，也是一個日趨多元、利益博弈的海濱小城亟需強化和維持的協商式民主的需要。

今年是澳門特區成立15週年，本澳社會轉型也進入關鍵時期。從增量改革到存量改革的過程中，如何形成一種相對均衡的利益格局，如何形成一種使得利益格局能夠大致均衡的機制，將成爲一個我們必須面對和解決的問題，而“善治”施政理念的提出，無疑是保持澳門可持續發展、解決錯綜複雜的社會矛盾和實現社會動態穩定的關鍵舉措，也是第四屆特府最值得期待的亮點。