司法改革更应重视“内生驱动型改革”

文/和静钧 西南政法大学政治与公共管理学院副教授

司法改革更应重视“内生驱动型改革”

文/和静钧 西南政法大学政治与公共管理学院副教授

关于司法改革的“顶层设计”，目前有三套文件：一是中央“全深改”小组会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，二是中央“全深改”小组审议通过的《上海司法改革试点工作方案》，三是最高院制订的《人民法院第四个五年改革纲要（2014－2018）》。

这三套文件，都紧密地体现了十八届三中全会的深化改革精神，属于自上而下的“事权与财权重新配置”的改革，改革目的就是进一步减少对司法权的权力干扰，以促进司法公正。“省统管”之下的司法官员任命、财政经费等体制问题，将进一步形成“去地方化”，地方权力违法干预司法的现象，会受到一定的限制。

然而，司法体制改革固然是非常重要，但考虑到自上而下的体制改革，很难碰触到司法系统内部的权力配置，内部性形成的干扰司法公正与司法效率的痼疾，并不会因外在的体制改革而消除。随着事权下放、财权和人事权进一步集中于省级之后，基层法院“断炊”的可能性反而会增大，除非与之配套的体制中有一项是省级财权行使不当的救济制度。

这使改革问题的讨论，又回到原点：是以“顶层设计”的外在推动型改革为主导，还是以“内生驱动型”的改革为基础。在笔者看来，二者都不可偏废，应相辅相成。

近年来，法院通过自身的努力，不断进行一些“内在型”的改革，并取得了相当大的实效。如司法廉政方面的改革，最高人民法院印发《关于落实党风廉政建设主体责任的实施意见（试行）》，明确由院党组来担负法院廉政建设的主体责任，院纪检组长不兼任其他职务，把工作重心转换到监督、执纪、问责上来。

这份《意见》（试行），可以看作解决了法院系统内的司法违纪与腐败问题“谁来管”的问题。按照我们现行法律制度，除了地方人大执行对法院工作、人事任命等方面的监督之外，并没有其他职能性地对法院内部统一进行监督、执纪和问责的部门。法院系统内部有众多次级部门也在发挥部分监督职能，但权责不明，权力平行或不对等，要么“都管事”，要么“都不管事”，监督难见很好的持久效果。对于法院这一特殊机构而言，司法独立与司法纪律都不可偏废，在保障法院依法独立审案的情况下，必须有一内部性机关对司法纪律作出日常性的监督。以美国为例，美国各州都建立有内部性的司法行为与纪律委员会，专门监督法官不当行为与司法腐败，对失责失范的法官进行问责。

这份《意见》（试行）不只是宣明“谁来管事”，也把配套性的“管哪些事”作了较为详尽的分类规定。《意见》（试行）把法院的被监督主体分为三大模块，分别为院领导干部、审判执行人员、院干警，主要查处院领导干部的贪污受贿、权钱交易、失职渎职案件，审判执行人员的徇私舞弊、枉法裁判、以案谋私案件，以及法院干警违纪违法案件。三个模块建立起了责任追究的交叉网络，如“一案双查”，既涉及审判执行人员的错案，也涉及领导干部模块中的“失职渎职案”，追究领导干部用人不当或放纵错案发生的失职责任。

内部自我强化的反腐防腐措施，有力地支持了外在的改革，如司法体制改革中将强化法官的终身责任制，没有内在机制的支撑，很难落实下去。

另一方面，法院“内生驱动型”改革来源于法院自我推动的法务公开。最高人民法院决定从2014年1月1日起在全国法院范围内实施量刑规范化以及裁判文书网络公布等多项工作，其中《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》的正式实施，被赋予了相当重要的意义。

裁判文书公开事关司法公开，司法公开是令“公平正义以看得见的方式实现”的唯一方式，除其无他。司法改革的推进，首先应从司法公开上推进。尽管司法公开的内涵还包括司法程序公开、执法信息公开等多项内容，但裁判文书所具有的质证、认证、事实认定、法律适用等多项重要诉讼信息的载体功能，使裁判文书公开成为司法公开的核心。可以这么说，让司法“看得见”，首先就得让裁判文书“看得见”于蓝天下。

理论上看，裁判文书公开可以通过多种传播渠道完成。新媒体传播时代下，通过法院官方注册的网络或社交账号发布裁判文书，更具有阅览便捷性，通过公众的“二次传播”效果更好。必须承认，传统方式的公开过去即使有，也只不过是“选择性公开”“择优后公开”“宣传性公开”和“定向性公开”，尚不能构成实体和程序意义上的“全面公开”。基于这样的历史因素，此番最高法院推动的各级法院互联网上全面公布裁判文书，才具有了改革分水岭之意义。

公开性之所以是司法改革的逻辑起点，首先在于司法公开是宪法所规定的司法裁决机构的一项义务，其次它又契合于政府信息公开中所保障的公众知情权与监督权，改革之终极目的，就在于确保司法的公信力达到它所能及的最高水平。还有一点就是，在司法公开推动下，所有与司法活动有关的程序都会达到一定的有序化，如为配合这次裁判文书公开，最高法院推出了另一项司法改革重点即量刑规范化，在公开性的要求下，量刑与裁判一体化，是自然的配套要求。

受法院系统推动的“法务公开”的激励，检察系统也在主动探索“检务公开”的改革。据正义网报道，全国检察机关案件信息公开系统将全面部署使用，届时各级人民检察院将通过该平台，向社会发布重要案件信息，公开法律文书，向相关人员提供案件程序性信息查询服务等事项。最高检也通过“两微一端”（微博、微信和客户端），在过去一段时间里加强了“键对键”的沟通。

司法公开关乎民众的知情权，关乎社会正义，也直接决定着民众和舆论监督权的落实水平。全方位铺开司法信息公开，让每一角落都充满阳光，这是我们的防腐反腐的重要制度基础工程。从这些意义上讲，司法系统内部探索并逐步形成制度的廉政建设及信息公开等方面的“内部改革”，更有意义，更有生命力。