户籍改革路线图

文/刘武俊 《中国司法》杂志总编辑、研究员

户籍改革路线图

文/刘武俊 《中国司法》杂志总编辑、研究员

户籍制度改革是全面深化改革的一出重头戏，也是新型城镇化的重头戏，加快户籍制度改革已经成为社会各界瞩目的焦点。中共中央政治局6月30日召开会议，审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这份户籍改革的纲领性文件为深化户籍制度改革描绘了相对清晰的路线图，户籍改革的前景值得期待，户籍改革将把迁徙权交给人民群众，户籍改革正在逐步地圆人民群众自由迁徙的中国梦。

户籍改革的路线图

党的十八届三中全会明确提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，这为加快推进户籍制度改革明确了路径和要求。这次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及的面之广、人员之多、力度之大，都将是前所未有的。

习近平同志在6月6日主持召开中央全面深化改革领导小组第三次会议时发表重要讲话强调，推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。户籍制度改革是一项复杂的系统工程，既要统筹考虑，又要因地制宜、区别对待。要坚持积极稳妥、规范有序，充分考虑能力和可能，优先解决存量，有序引导增量。要尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。要促进大中小城市和小城镇合理布局、功能互补，搞好基本公共服务，还要维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。习近平同志在谈及落实各项改革任务时强调，“目标是否坚定，决定改革的成败；落实能否到位，决定蓝图的实现。”实现户籍改革的任务尤其要重视目标坚定和落实到位的问题。

新型城镇化的核心改革是户籍改革，户籍制度是新型城镇化无法回避的最大难题。中央城镇化工作会议提出“要稳步提高户籍人口城镇化水平”。目前，从农村土地上流出的劳动力人口，约有2.7亿仍为农村户籍。其中有约1.7亿流入城镇的农民工，以及约1亿在本乡镇从事非农业生产的农村户籍人口。加上未经统计的上述农业转移人口的家眷，我国农村流出人口的总量在3亿人左右。同时也有数据显示，当前，我国城镇化率达到52.6%，这是以常住人口为基数计算的，但按照户籍人口计算，城镇化率只有35.3%。这说明有大量经常住在城镇的农业转移人口还不是城镇户口，处于“半市民化”状态，大量进城就业人口没有享受到城市基本公共服务。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。

户籍制度与迁徙自由

在我国历史上,户籍制度主要是为分配土地、征收税赋及摊派徭役提供凭据。新中国成立后,户籍制度逐步发展成为集人口迁移控制和利益资源分配于一体的结构严密且功能强大的系统性政策,现行户籍制度迄今依然是一项以限制人口迁移为主要目的的封闭式的人口管制制度。

客观地讲,传统户籍制度对于计划经济背景下维护社会稳定和确保农业基础地位等需要,确实起到了“铁篱笆”似的重要作用。然而,随着市场经济的发展,滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍制度已经明显适应不了时代的需要。“铁篱笆”似的户籍制度不仅钳制了人才的自由流动和落户创业,阻碍了市场对人力资源的有效配置,而且在客观上伤害了一大批民众尤其是广大农民的感情。既失公正又缺效率的传统户籍制度实际上已经成为备受诟病且负面效应甚多的壁垒型政策。

城市户籍之所以成为香饽饽,数十年铁板一块的户籍政策之所以难以松动,根本上就是因为户口附加着太多的利益,且总是与公共福利挂钩,包括诸多只有城市居民才能享有的特殊的就业、教育、补贴、社会保险等权益。户籍制度的要义就是彻底剥离附着在户籍上的不平等权益福利。

迁徙自由在当代中国也经历了一个由肯定到否定再到一定程度的默认的曲折历程。1954年宪法曾明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。当然,由于上世纪50年代中国的经济、文化发展都相当落后,城乡差距过大,当时实行迁徙自由的经济及社会条件并不成熟。以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志,中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。该法规确立了以常住人口为主、严格控制人口流动的基本原则,明确地将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,并规定“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这显然在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。1975年宪法取消了有关迁徙自由的规定,此后一直没有恢复。这种二元结构的封闭式的户籍管理模式构成了世界罕见的城乡壁垒,它在城市与农村、城市与城市之间构筑了一道难以逾越的屏障,城市可凭借户籍壁垒构建住房、医疗、教育、养老等一系列排他性的城市福利和保障城市劳动力全面就业的城市就业制度。在这一背景下,户口本成为中国人之间身份及待遇差别的一大标志。

自由迁徙通过人力资源的有序流动和合理配置,可以为实现人尽其才、人尽其力和安居乐业的社会环境创造有利条件。自由迁徙是市场经济发展的内在必然要求,而人力资源的市场配置模式同样也必然要求法律为劳动力的自由流动提供保障。当然,这种自由并非没有限制的自由放任,而是在国家的法律和政策调控之下的相对自由,即在通过法律和政策保障公民自由迁徙权的同时,还要规范和引导公民的迁徙行为,从而实现人力资源的有序流动及合理配置。今年的《政府工作报告》明确提出，加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。这是“自由迁徙”首次写入政府工作报告。

事实上,自由迁徙已经是中国大规模城镇化进程中的一个现实写照。中国正经历史上最大规模人口流动。我国人口流动从上世纪80年代的600万增加到2013年的2.45亿。其中80%的人口是从农村流入城市。在未来十几年，我国还将处于城镇化快速发展阶段，我国流动人口还将持续增长。不过,数以亿计的农民工虽然实现了形式上的自由迁徙,但却还没有真正享受到公正平等的待遇和权益。在自由迁徙表象的背后隐藏着社会不公的现实。现行户籍制度迄今依然是一项以限制人口迁移为主要目的的封闭式的人口管制制度。从这一意义上讲,户籍改革等制度改革的目的,就是要为实现自由迁徙营造一个公平的制度环境。

户籍改革面临的现实“关卡”

户籍制度改革不能一蹴而就，中央政治局会议通过的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出优先解决存量，让进城时间长的人口落户；在不同类型城市实行差别化落户政策；除此之外，城镇化过程并不是解决所有人都到城镇落户，至于对流动人口的管理，居住证制度在今后还将长期存在。

户籍改革是一个牵一发而动全身的系统工程，必须与相关制度改革统筹推进。如果不妥善解决进城农民工的社会保险、随迁子女就学乃至住房等实际问题，那么进城农民也就无法真正融入城市。建议先解决举家迁徙或长期在城务工人员的社会保障和随迁子女就学问题，加快推进养老保险关系跨地区转移接续。同时，高度重视农民工住房问题，在进一步完善城镇住房保障体系的同时，结合推进农村土地制度改革，大力发展房屋租赁市场，充分发挥企业、社会和市场的作用来逐步解决。

大城市无疑是户籍改革最难闯的一道关。大城市的户籍改革不可能一步到位只能逐步推进，总体上坚持逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件的原则。在对象上，可以考虑优先放开已在大城市长期定居、稳定就业、举家迁徙的外来人口的落户条件。在区域上，特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县，率先进行户籍管理制度改革，可以考虑把在主城区的长期举家迁徙的外来人口落户到远郊区县和小城镇。

需要指出的是，户籍改革并非换一换户口本，把农业户口换成非农业户口，而是要真正实现农业转移人口市民化，让进城农民享受到均等的公共服务。尽管目前已经有14个省（区、市）探索建立了城乡统一的户口登记制度，在形式和名义上实现了城乡统一的户口登记制度，不过仅仅户口名称的变更并不代表名副其实，户籍改革的关键在于剥离附着于城市户口上的福利和分配特权，实现公共服务的均等化和全覆盖，让公共服务资源公平地分配给城市的每一个人。如果只是避实就虚地玩文字游戏，没有实现实质性的公共服务均等化，那么单纯的户口更名也就没有多大的实际意义。

当然，户籍改革也必须尊重群众的意愿，充分尊重群众自主定居的意愿，群众要不要进城、进哪个城、何时进城，都要让群众自主选择，不能把农业转移人口“拉进城”、“被落户”。

户籍制度改革不可能一蹴而就，必须与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应和相协调，与配套制度的改革相协调。户籍改革的最终目标应当是让传统的被打上不平等标签的户籍制度彻底退出历史舞台，彻底消除依附在户籍上的特殊利益和特权，全面实行以身份证号码为唯一标识的人口登记制度，实现基本公共服务的均等化和全覆盖，最大限度地保障公民的迁徙权。诸如浙江德清交通事故赔偿领域的“同命同价”试点，国务院提出的养老保险城乡并轨都是消除福利方面的城乡差别，有利于促进城乡融合，推动人的城镇化，既为深化户籍改革打开了一个突破口，也为新型城镇化建设助了一臂之力。当附着在户籍上的福利和特权被一个个瓦解，户口本也终将成为一张被时代丢弃的废纸。

警惕户口沦为权力寻租的工具

由于户口附加着太多不平等的利益、福利和权利,因而户口本身也可能蜕变为权力寻租的工具，“社会抚养费捆绑户口”的土政策就是例证之一。“社会抚养费捆绑户口”的土政策由来已久，至今依然在不少地方盛行，而其引发的极端个案也时见诸报端。例如，2013年7月四川泸州16岁少女蔡艳琼因家贫，缴不起父母超生她的社会抚养费，无户籍无法参加中考，喝农药自杀，引发舆论质疑“社会抚养费捆绑户口”。

社会抚养费“捆绑式”政策是不少地方受利益驱动而人为炮制的土政策，并无法律依据。一旦与上户口“捆绑”，如不缴清社会抚养费，那么计划外生育的孩子就不能上户口，就沦为被限制和剥夺包括受教育权在内的诸多生存发展权利的“黑户”。户籍登记是法律赋予中国公民的基本权利，将社会抚养费的征收与上户口、上学等权利“捆绑”，涉嫌侵犯公民受宪法和法律保障的基本权利。我国没有任何一部法律法规支持计生证明与“上户口”捆绑。1998年和2010年，公安部、原国家计生委等部门，曾两次下发文件，禁止任何地方自立法规限制超计划生育的婴儿落户。但红头文件却遏制不了现实中的“捆绑”式社会抚养费征收政策。尽管今年4月江西省南昌市、山东省相继公开出台户籍“新政”，明确新生儿凭《出生医学证明》即可落户，与计生证明和社会抚养费的征收实行“脱钩”。但是，目前多数省市的公安机关仍继续执行计生证明与户口“捆绑”制度。在多数省份要给孩子上户口，必须出具当地计划生育部门开具的《生育服务证》(俗称“准生证”)或社会抚养费缴清证明。

看来，要彻底解决用户口进行权力寻租的腐败问题，还是需要从源头上推进户籍制度改革，取消附着于户口上的特殊的福利和利益，割断户口登记与权力寻租的脐带。

用权利的杠杆撬动户籍改革

今年6月，浙江德清启动户籍制度改革试点:交通事故赔偿同命同价。德清县作为浙江省首个实施户籍管理制度改革的试点县，启动了户籍制度改革，取消了农业、非农业户口划分，“同命同价”在道路交通事故案件中得到了实现。此举的意义在于用权利的杠杆撬动户籍改革。

同一场交通事故，受害人因户口不同而获得的死亡赔偿费相差巨大，“同命不同价”这一现象在人身损害赔偿领域，长期被社会大众所诟病。长期以来，由于我国的户籍制度区分农村居民和城镇居民，体现在司法领域，既是交通事故赔偿的“同命不同价”。根据《侵权责任法》等法律与司法解释的规定，在涉及人身损害赔偿时，死亡、残疾赔偿金的适用标准、赔偿数额因受害人户籍而差异巨大。交通事故赔偿的“同命不同价”，归根结底是源于城乡户籍造成的不平等。

户籍制度改革的实施，使道路交通事故案件城乡居民赔偿标准实现了一体化，法院裁判尺度得到了统一，“同命同价”在道路交通事故案件中得到了实现。除了交通事故赔偿领域的“同命不同价”，养老保险城乡并轨也是我国首次消除福利方面的城乡差别，有利于促进城乡融合，推动人的城镇化。国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。养老保险城乡并轨，将有效消除附着在户口上的城乡福利差别，既为深化户籍改革打开了一个突破口，也为新型城镇化建设助了一臂之力。

户籍改革固然是块难啃的硬骨头，但是再难也要创造条件将改革进行到底，创造一切有利条件，打通公平有序落户的政策通道，让有失公平、承载不平等待遇的户籍制度彻底退出历史舞台。

流水不腐,户枢不蠹。新型城镇化中农民进城就业可以为经济社会发展注入不竭的动力。不断推进的户籍改革应当把户籍管制的权力关进制度的笼子里,而把自由迁徙的权利放出制度的笼子。唯有更加紧迫、更大魄力、更富智慧地加速推进户籍改革，把公平有序落户的自由迁徙权放出户籍制度的笼子，以人为核心的城镇化才能真正变为现实。追求公平正义的户籍改革正在破冰，自由迁徙从理念成为现实亦足可令国人期待，自由迁徙就是有待实现的实实在在的中国梦、人民的梦。

编辑：薛华 icexue0321@163.com