跨行政区旅游公共服务一体化提供机制设计

吴国清

(上海师范大学 旅游学院， 上海 200234)

一、 引 言

旅游公共服务是旅游地建设极重要的组成部分。伴随着旅游公共服务正在成为推进区域旅游一体化发展的重要引擎和突破口的同时，由于受到行政区划的刚性约束与阻隔，强烈的地方利益倾向抑制了区域旅游一体化联动效应的发挥，各行政区按照自身发展的内在逻辑和实际需要参与合作及追求各自利益最大化等“顽疾”久治不愈，低水平内耗式竞争不断，造成的鸿沟导致了利益主体与决策主体的背离、管理边界与功能边界错位、长远利益与短期利益失衡[1]，跨行政区旅游公共服务合作仅停留在表层，当涉及旅游公共服务要素与产业资源重组等核心利益一体化问题时往往举步维艰。随着手机等移动网络终端的普及和高速交通网络的形成，旅游活动维度越来越“泛”(加速了旅游业和其他产业深度融合)，因此，旅游公共服务发展必须尽快突破行政区经济的困境。在我国社会公众对旅游公共服务需求进入高速增长时期，除了积极研讨解决旅游公共服务供需失衡和结构不合理、旅游公共服务提供的公平与高效、缺乏整体设计旅游公共服务碎片化没有形成“1+1>2”协同效应等问题，更需要对跨行政区旅游公共服务一体化发展体制机制进行全面的解构与重构，探索创新跨行政区旅游公共服务一体化提供机制具有重要学术与应用价值。

二、 相关研究述评

面对大众化旅游时代的到来，“完善国民旅游休闲公共服务”、“完善旅游公共服务”已经分别被列入国务院2013年2月2日发布的《国民旅游休闲纲要(2013-2020)》和2013年10月1日起正式施行的《中华人民共和国旅游法》。虽然旅游业发展存在地区差异，各地构建旅游公共服务(体系)及实施路径有所不同，对旅游公共服务的认识总体上也是螺旋式递进的过程，尽管目前已取得了一些共识，但很多研究仍处于初级阶段，在理论研究和实践探索中均出现不少问题[2]。就推进跨行政区旅游公共服务一体化而言，基于地区之间旅游公共服务提供不平衡现象，很多学者尝试运用实证分析方法，从提供主体、区域空间等角度进行研究，包括对地区之间旅游公共服务不均等现象实证，探讨旅游公共服务供给机制与方式的多元化等。

(一) 国外研究

20世纪70年代以后，西方国家开始尝试探索更具有弹性和效率的公共服务民间化机制，通过公共服务供给与生产的分离，在政府绝对控制和纯粹市场交易之间演绎出多种提供机制与方式，如内部生产(in-house production)、协调生产(coordinated production)、私人合同生产(private contracting)、特许经营(franchising)、凭单制(vouchering)等。在政府及地区旅游合作方面，Akehurst Gary在“欧共体成员的旅游政策”中提出利用国家权利直接或间接地吸纳外资以推动区域旅游事业的发展[3]；Bramwel Bill[4]围绕地方旅游业合作问题就决策制定提出理论框架，重点探讨合作范围、强度以及参与者一致合作的程度，并预见了投资者(或参与者)之间权利分配的不均衡。

国外学者针对“旅游公共服务”没有进行太多的理论探究，原因或在于旅游公共服务已经在他们的普适性的公共服务中得到了较好的实现[5]。通过文献梳理甄别，发现国外学者大多从交通、安全及游客满意度等具体方面研究旅游公共服务，强调形成差异化和分散化的提供格局，基于公共选择理论、博弈论等多种途径，力图勾画出生产机制创新和合作框架扩展的多种可能性图景，更注重现实的案例观察和实验，设计具有实践性和可操作性的政策工具，如竞争性供给、志愿供给、签订合同和用者付费等，相关研究成果力图贴近现实，具有强烈的问题意识和政策导向。虽然国内学术圈一直热衷于“国外理论—中国检验”已经被证明是行不通的[6]，但国外相关研究方法、技术和模式的探索无疑对我国的旅游公共服务转型时期选择和创新公共服务提供机制具有重要的经验借鉴。

(二) 国内研究

早在2009年6月，国家旅游局旅游公共服务体系建设调研组到苏浙沪调研时，就明确提出要“推进旅游公共服务体系建设的区域化和一体化”。2011年12月发布的《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》也要求重点推进环渤海、长三角、泛珠三角、海峡西岸经济区、长株潭城市群、成渝经济区、武汉城市圈、长吉图等区域的公共服务合作。目前，国内对公共服务研究已有一定进展，在推动形成多元化旅游公共服务供给体制，不断提高旅游公共服务供给和运行质量等方面作了卓有成效的尝试。王健等(2004)提出实现跨行政区、公共服务，建立跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成多中心、自主治理的合作机制[7]。李爽(2008)以实现旅游公共服务供给有效性为逻辑起点，提出建立政府、市场、社会三方共同参与的旅游公共服务复合供给机制[8]。王佳欣(2012)对我国旅游公共服务供给机制的发展脉络和发展趋势进行梳理和分析，提出构建旅游公共服务多中心供给机制[9]。

与已有的相关研究比较，本文特色体现在：研究角度——突破多从单一行政区或单项旅游公共服务层面以及单一提供主体角度，通过多维度的解析(时空-功能角度、提供主体角度、受益范围角度)，从跨行政区综合视角诠释跨行政区旅游公共服务一体化内涵，并对旅游公共服务一体化提供机制进行总体设计；研究范围——突破多集中于对旅游公共服务体系结构、功能和游客感知评价、满意度分析等，对多重约束条件下动态的跨行政区旅游公共服务合作的可抉择机制进行理论推演；研究成果——在对已有经验事实的观察分析以及提供机制的总结提炼基础上，有的放矢地初步探索跨行政区旅游公共服务一体化建设实施路径，具有较强的政策指导意义。

三、 跨行政区旅游公共服务一体化内涵

跨行政区旅游公共服务一体化是指为吸引到更多的游客，两个及以上行政区之间突破某些制度和权益的障碍，通过有针对性地对旅游公共服务(系统)进行整合完善与优化提升，向游客(居民)提供公益性、非排他性的旅游公共设施及服务(表1)，并基本形成一个打破行政壁垒纵向联系与横向协调的良性立体式合作体系。其核心强调突出的是“一体化”，既是跨行政区旅游公共服务的一种动态发展状态，也是利益相关方不断博弈取得平衡的过程。也可以理解为以满足旅游者利益为根本取向，旅游公共服务提供主体之间通过相互开放加强合作与联合行动，更好地发挥了各自的比较优势，实现了资源优化配置和效益提高，促使各地方共享/共赢旅游公共服务发展“新红利”。

表1 跨行政区旅游公共服务主要内容及分类

(一) 从时空-功能角度看：由“独占”到“分享”

按照在不同行政区内发生作用范畴的不同，跨行政区旅游公共服务大致可分为独占型、分享型(图1)。独占型指在空间上其服务范围只局限于某一个行政区内，具有个性化特征，如旅游景区内的公共厕所等基础设施；分享型是指服务范围几乎对区域内所有行政区进行了全覆盖，如旅游公共交通设施、旅游公共信息服务平台、国家及区域性旅游公共政策、旅游异地投诉服务等。旅游公共服务需求是随着旅游消费水平、产业规模和社会功能的不断提升而变迁并逐步扩展[10]。来势迅猛的散客化浪潮(我国大多数城市的散客占比已经达到70%～90%)，客观上要求旅游公共服务必须尽快由一地“独占”为区域“分享”。而跨行政区旅游公共服务一体化的最终目标也是实现公共利益最大化。因此，分享型是跨行政区旅游公共服务建设重点。

图1 跨行政区旅游公共服务发展层级划分

图2 跨行政区旅游公共服务提供方和受益方

(二) 从提供主体角度看：由“一元”到“多元”

跨行政区旅游公共服务提供方(图2)包括各级政府(旅游主管部门为主，以行政指令为主要驱动力)、市场(相关企业，以经济利益为主要驱动力)、社会第三方(行业协会、志愿者组织等，以自愿服务为主要驱动力)乃至个人。“多元”旨在实现旅游公共服务的多层次、多品种、多选择。游客从客源地到旅游目的地的旅游活动具有异地性、旅游需求综合性、旅游市场细分性、旅游需求多样性特点[11]，量大面广的散客必然要求旅游公共服务提供方实现动态化和多元化。各具优势的市场、社会第三方可以为跨行政区旅游公共服务的完善与提升，提供更广阔的资金来源和人力、物力支持，同时有助于打破政府的垄断，形成有效竞争，进而提高效率。当然，作为行政区公共利益的代表，政府是跨行政区旅游公共服务的主体建设方和主要提供者。

(三) 从受益范围角度看：由“游客”到“居民”

各地旅游公共服务建设的主要目标大多是为了更好地吸引游客，有助于提高本地旅游竞争力。在此目标导引下，旅游公共服务项目建设往往从经济效益指标上分析考量，忽视旅游公共服务的“公益性”、“共享性”，甚至弱化其社会价值、环境价值、文化价值。事实上，纯旅游公共服务往往涉及全体居民的利益。作为普通大众一种生活方式的普及，旅游已融入全球产业结构、生产方式和消费模式之中，世界进入“旅游时代”，使得旅游不仅是一项拉动消费的经济产业，更是一项满足居民精神文化需求的民生事业，当地居民分享旅游发展红利合理合法也合情，提升旅游竞争力的目标应多元化[12]。因此，跨行政区旅游公共服务一体化必然要求“利客”与“便民”相结合，坚持以旅游者为中心，使受惠群体辐射/惠及当地居民，即将游客的旅游活动与居民的休闲生活融合起来。

四、 跨行政区旅游公共服务一体化提供机制构建

图3 跨行政区旅游公共服务一体化提供机制设计

在跨行政区旅游公共服务一体化进程中，各行政区之间“合作”与“竞争”始终并存，“合作”体现出对共同利益以及利益协调的认识，“竞争”反映出围绕追求自身利益最大化的利益博弈。因此，稳定长效的跨行政区旅游公共服务一体化发展动力必然源于一系列具有路径依赖性质的提供机制设计(图3)。多轮博弈经验显示，政府主导型的一体化模式有其自身的局限性[13]，但由于我国实行的是典型的政府主导型旅游发展战略，跨行政区旅游公共服务一体化的推进必须坚持政府主导，建立健全综合有效制衡的协调机制。同时，重视提高企业(市场)参与积极性，探索从制度对接和产业联动上的推进，特别是政府引导性投资带动旅游公共服务(体系)建设，尽快拉开以资本方式完善区域合作的帷幕。

(一) 平等：组织协商机制

为避免出现“各方都能提供，各方都不提供”的局面，首先应厘清跨行政区旅游公共服务提供主体职责，加强跨地区、跨部门、跨行业、多渠道的沟通和协调，尽快设立日常权威管理机构(包括由所有合作方参与的跨行政区旅游公共服务一体化协调仲裁管理机构)，形成一种以跨界(跨越行政区的组织或机构)协同运作为基本特征，以平等的伙伴关系为基本工具，协同管理，扬长避短，共同促进旅游公共服务供需动态均衡。即通过平等的组织协调沟通方式平息矛盾、调和利益，重点体现在对冲突问题行使仲裁权，如吊销相关企业营业执照、取消承包资格等，以确保各旅游公共服务项目规范运作，使得合作项目整体风险降低，各方用于防范风险的成本减少，最终使公共服务供给变得更加经济[14]。

(二) 公开：规则自律机制

在跨行政区旅游公共服务一体化进程中，不同利益主体的机会主义行为可能会损害不知情地区的利益，但也有可能使知情地区利益受益。在利益驱动下，受益的地方政府可能会采取放任或支持的态度，从而加剧显性或隐性的地区矛盾与利益冲突。因此，需要一系列制度安排作为制衡力量，增强旅游市场透明度，并形成相应的规则自律/约束机制。合作方可通过“集体谈判”达成共同认可的有约束力的协议，或者是制定共同承诺并严格遵守的“游戏规则(合作规则)”，明确违反应承担的赔偿责任与处罚规定。即借助立法手段在避免具有地方保护主义色彩的政策制约基础上，通过合作规则/机制的建立，对可能出现的机会主义行为做出惩罚性的制度安排/政策创新。

(三) 互动：社会监督机制

为了确保跨行政区旅游公共服务提供环节的公平与公正、合法与合理，构建并形成政府、市场(企业)、社会第三方多元供给主体之间的相互监督机制，及时纠正并采取相应的制裁措施，以平衡多主体的特殊利益与社会的整体利益。随着跨行政区旅游公共服务受益群体惠及游客和当地居民，应建立畅通有序的诉求表达渠道，鼓励专业化的行业监管机构、行业协会组织、大众传媒和社会公众等积极参与到对跨行政区旅游公共服务的监管，如通过网络传媒等渠道定期规范详尽地将各地区旅游政策、旅游信息等发布出来，引入媒体(包括以微博、微信为代表的新传媒)曝光，开设网上投诉箱、建言献策专栏、免费意见电话等与游客/当地居民互动，并适时将监督意见反馈给政府部门，充分发挥社会舆论监督作用。

(四) 多样：绩效激励机制

目前，跨行政区旅游公共服务一体化建设正处于起步阶段中，绩效激励的主要对象可以是参与相关合作与一体化发展的各级地方政府。除获取地方利益，各级地方政府在推动跨行政区旅游公共服务一体化发展时，大多希望得到上级政府的认可。因此，上级政府应担当起制定绩效激励机制的主体功能，按照激励效果与绩效高低正相关，用发展战略、具体政策等对跨行政区旅游公共服务一体化给予鼓励和支持。同时，为了加速推进旅游公共服务由“投入型”向“效率型”转变，绩效高低不能仅以多项经济指标来衡量，而要以促进跨行政区旅游公共服务可持续发展与各级行政区正当利益的实现作为重要依据，设定量化的绩效测评和考核标准，并采取按标准考核、以奖代拔等多种方法运作。

(五) 公平：利益补偿机制

跨行政区旅游公共服务一体化本质是以寻求区域旅游公共服务利益最大化为目标的，需要对相关要素进行跨行政区重组，虽然能够实现区域旅游公共服务整体福利的提升，但对不同行政区而言则具有较大的不确定性。既得利益受损的行政区，往往消极对待，甚至拖延与阻挠。只有所带来的收益提高至少等于由此引致的利益损失时，各行政区才有动力持续参与一体化进程。因此，获益较多者应给予获益较少或利益受损者合理的利益补偿，使其总的收益水平或福利改善比未参与合作之前高。跨行政区公平有效的利益补偿，可以通过高级别行政管理机构来协调，如建立规范的跨行政区转移支付制度，以技术转移、项目投资或产业关联等多种形式公平地对利益进行再分配。

(六) 强效：管理问责机制

表2 跨行政区旅游公共服务监管问责框架

跨行政区旅游公共服务提供主体多元化，使得集中单一的政府提供服务模式糅合成为多元供给模式(市场化供给通过合同承包、补贴、特许经营、授权等由相关企业提供，社会第三方组织自愿供给通过政策支持、资金资助、人员培训等提供服务)。因此，强效的管理问责机制，必须要强化对跨行政区旅游公共服务提供主体的权力制约，不断规范问责程序，健全问责制度，走规范化、法制化的道路，特别是引入政府内监管，约束各提供主体行为，确立各自的作用范围与边界和作用方式与准则等，使多元主体产生合力，努力实现旅游公共服务需求的全面满足。借鉴世界银行(2003)对公共服务问责机制的分析框架，制度化的跨行政区旅游公共服务管理问责内容见表2。

五、 结 语

图4 跨行政区旅游公共服务一体化发展阶段与机制创新

加强区域旅游合作是未来中国旅游业发展的必然趋势。经过了市场充分竞争博弈之后，在“抱团发展”成为共识的大背景下，跨行政区旅游公共服务一体化建设合作意愿在不断强化、合作机制在不断创新(图4)。跨行政区各级政府主体之间纷纷开始签订各项协议和建立联席会议制度等推进旅游公共服务“无缝隙”对接，特别是在旅游公共交通、区域旅游形象共塑、旅游服务接待标准、旅游教育合作培训等层面取得实质性进展，加快推动了旅游业从规模增长型发展模式向质量效益型发展模式转变。以我国区域旅游一体化发展较好的“长三角”为例，在合作协商组织机制上既有省级层面的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，也有城市层面的“长江三角洲城市经济协调会”、“长三角旅游城市高峰论坛”，还有企业层面的“长三角旅行社峰会”、“长三角旅游集散中心联盟”等。

跨行政区旅游公共服务一体化是一项复杂而庞大的系统工程，涉及部门广、面多，利益协调难度大。为了避免出现缺位、错位、越位等现象，使跨行政区旅游公共服务一体化建设落到实处，在对现有旅游公共服务发展脉络梳理分析后，以游客调研数据对旅游公共服务提供现状进行诊断，同时借助相关方法开展旅游公共服务绩效测评，并以此为基础构建科学高效的跨行政区旅游公共服务一体化提供机制。具体举措包括：尽快成立权威性的日常综合协调管理机构(如成立一个在中央政府协调下的跨行政区旅游公共服务协作会/跨行政区旅游公共服务综合管理局等)具体实施“多主体、多层次”协调管治，构建跨行政区旅游公共服务一体化发展目标责任制、业绩考核制度、评估机制和激励机制；对旅游公共服务抽样分类，界定符合区域经济社会发展要求和法律制度的公共利益，找准利益切入点，充分调动市场(企业)和社会力量广泛参与，形成层次化结构多元化服务模式；统一准入制度，规范管理，以旅游标准化推进跨行政区旅游公共服务对接；完善旅游公共服务政策保障制度体系，把旅游公共服务的有效供给纳入法制轨道[15]，形成制度性的规范/区域性法律法规等，将是成功推进跨行政区旅游公共一体化的关键。

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